棚户区改造

棚户区改造是我国*为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。2015年3月5日，十二届全国人大三次会议开幕，国务院总理*作*工作报告时指出，加大城镇棚户区和城乡危房改造力度。2016年4月20日，财政部、住建部联合发布《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》，再次为棚户区改造提供政策、资金支持。

中文名：棚户区改造

类型：民心工程

实施年份：2005年开始

首实施地区：东北三省

1、简介

棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域。棚户区改造是我国*为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。

棚户区改造

2005年开始，在东北三省实施振兴战略中相继开展了大规模的棚户区改造工程。这是新中国建国以来东北最为庞大的安居工程，计划利用3至5年时间，让200多万居民全部迁入新居的。

截止2008年，包括棚户区在内有大约1.5亿平方米危房亟待改造，城市人民*正在制定改造计划，因地制宜进行改造。根据住房城乡建设部规划，我国将从2009年开始，对国内煤炭采空区、林场、农垦及华侨农场中棚户区进行大规模的改造。

2008年，*就任国务院常务副总理后，大力推进保障性安居工程建设，棚户区改造作为其主要内容全部启动;2010年，*全面推进城市和国有工矿棚户区改造工作;2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》进一步将危旧房、城中村改造、旧住宅小区综合整治纳入改造范围。2008～2012年，全国各类棚户区改造共开工1260万户，改造安置住房建成750万套，累计解决了1000多万户家庭住房困难问题。

据初步统计，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户。2012年，全国还将改造各类棚户区超过300万户。

2012年9月25日，**政治局常委、国务院副总理*在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，“三位一体”推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。

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2015年3月5日，十二届全国人大三次会议在人民大会堂开幕，国务院总理*作*工作报告时指出，加大城镇棚户区和城乡危房改造力度。2015年保障性安居工程新安排740万套，其中棚户区改造580万套，增加110万套，把城市危房改造纳入棚改政策范围。农村危房改造366万户，增加100万户，统筹推进农房抗震改造。住房保障逐步实行实物保障与货币补贴并举，把一些存量房转为公租房和安置房。对居住特别困难的低保家庭，给予住房救助。坚持分类指导，因地施策，落实地方*主体责任，支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。

2015年8月26日，财政部公布的《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》提出，对棚改项目免收各项收费基金、土地出让收入，以及落实税收减免政策，推广实施棚改项目贷款贴息。

2015年9月9日，国务院总理*会见出席2015夏季达沃斯论坛的企业家代表。他在回答企业家代表关于城镇化问题时表示，中国的城镇化率只有55%。将继续大规模地推进棚户区改造。同时还要推动城市地下基础设施的建设。最近我们在推动地下综合管廊的建设。

2015年9月16日召开的国务院常务会议上，*总理说，“棚户区我们都去过，老百姓住在那里没有最基本的安全感，对棚户区改造是翘首以盼。有关部门要严肃督查，对进展滞后的地方，要坚决收回资金!”

总理上述话语的核心精神也都体现在财政部下发的《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》中。财政部明确，2015年全国城市棚户区改造目标任务已确定为540万套。通知要求，要科学编制2016年至2017年城市棚户区改造计划，包括实物安置和货币安置计划。

数据显示，根据国务院2015~2017的棚改计划，全国期内要开工改造1800万套棚户区。实际上，2015年全国已开工了601万套，2016年还要开工改造600万套。

2015年10月10日，**政治局常委、国务院总理*作出重要批示，强调要把棚改放在民生工作突出位置，不折不扣按期完成既定任务。

在2016年全国两会期间，住建部副部长倪虹坦承，“十三五”期间棚户区改造的“硬骨头”项目越来越多，征收拆迁的难度也会更大。另外，由于一些地方财政收入的增速放缓，资金配套难度也会增加。

2016年2月6日公布的《**国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，创新棚户区改造*机制，推动*购买棚改服务，推广*与社会资本合作模式，构建多元化棚改实施主体。

2016年4月20日，财政部、住建部联合发布《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》，再次为棚户区改造提供政策、资金支持。《通知》要求，各级财政、住房城乡建设部门要加大对棚户区改造的支持力度，落实税费优惠政策，落实棚改贷款贴息政策，推进*购买棚户区改造服务，做好与棚户区改造贷款衔接工作。对于需要由*主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施*购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借*债务。

2、总理批示

2017年1月16日，**政治局常委、国务院总理*近日对棚户区改造工作作出重要批示。批示指出：棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。2016年，各地区、各有关方面积极作为、密切配合、攻坚克难，圆满完成棚改年度目标任务，对改善困难家庭住房条件、拉动扩大有效需求等发挥了重要作用。2017年棚改任务仍然艰巨，望认真贯彻党*、国务院决策部署，牢固树立新发展理念，以推进供给侧结构性改革为主线，进一步加大工作力度，落实责任，保障好资金等各项条件，既推动今年新开工600万套棚改任务早安排、早启动，又抓好续建棚改项目建设，继续提高货币化安置比例，力争让更多群众早日入住。要围绕抓好工程质量安全、搞好配套设施建设，做好分配管理服务，完善措施、细化工作、严格监管，让搬进新居的群众住得更加放心、舒心。严肃查处挪用套取棚改资金等违法违规行为。以保障和改善民生的新成绩为促进经济持续健康发展作出新贡献，迎接党的十九大胜利召开!

3、改造要求

1、政策优惠，阳光操作。妥善处理棚户区中历史遗留的产权问题，对已经取得房屋所有权证的房屋，依法赔偿。充分考虑棚户区居民的承受能力，做好与各项住房政策的衔接，妥善安置被拆迁居民。实行产权调换或者货币补偿。

2、破解复杂问题，必须坚持原则性和灵活性相统一，创新工作思路，用好、用活、用足政策;

3、加强棚户区居民安置用房的建设质量管理。尽可能通过公开招标的方式选择有实力的单位参与建设，加强工程质量安全监督管理，确保回迁安置房屋的建设质量，防止因质量问题引发矛盾纠纷。

4、要完善棚户区改造后的公共服务功能。

5、要充分利用棚户区在历史上形成的优点，并挖掘其潜力。

4、安置方式

棚改有实物化安置和货币化安置两种方式。实物化安置，即以房换房，除了指*新建一批安置房供棚户区原住户居住以外，也可通过*购买存量房安置给住户。货币化安置，是指*直接以货币的形式补偿被拆迁棚户区居民，而后居民再到商品房市场上购置住房。

棚改的安置方式也经过了“实物货币并重”到“货币安置优先”的过程。*之所以可以倡导成本更高的货币化安置方式，在于人民银行推出的PSL(抵押补充贷款)创新性政策工具，部分解决了棚改货币化安置的资金问题。人民银行通过PSL向政策性银行发放贷款，政策性银行通过棚改专项贷款向地方*发放贷款，地方*通过货币化安置向棚户区居民发放补偿款，地方*拆迁卖地后偿还银行贷款，银行偿还人民银行贷款，形成资金流的闭环。发改委也对企业通过发债融资以筹措棚改资金给予了相当大力度的扶持。目前，货币化安置是棚改的主流，其背景主要在于资金来源稳定、缩短安置周期和货币化刺激房地产去库存。

棚改的资金来源主要是政策性银行贷款，以国家开发银行和农业发展银行为主。而政策性银行发放优惠贷款的主要工具是PSL(抵押补充贷款工具)。

5、改造规划

2018年7月12日，住建部发布了今年上半年棚户区改造进程和下半年相关工作安排。

2018年1月至6月，全国棚户区改造已开工363万套，占今年目标任务的62.5%。下一步，住建部将在加大棚改配套基础设施建设力度的同时，还将依法依规控制棚改成本，严禁违规支出。

住建部强调，因地制宜地推进棚改货币化安置。对于商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，应有针对性地及时调整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式；商品住房库存量较大的地方，可以继续推进棚改货币化安置。

此外，住建部称，将进一步合理界定和把握棚改的范围和标准。各地既要坚持既尽力而为、又量力而行的原则，切实评估论证财政承受，不搞一刀切、不层层下指标、不盲目举债铺摊子，进一步合理界定和把握棚改的标准和范围，重点攻坚改造老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿、林区、垦区棚户区。

另外，在棚改成本方面，住建部称，各地要树立精打细算理念，严格依法依规办事，严禁大手大脚花钱，严禁违规支出，确保按合同约定及时偿还棚改贷款，努力实现市域范围内棚改资金总体平衡。

6、地方改造

江苏

江苏省界定棚户区的标准是：一是主要以木板、土坯、240mm厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋;二是低洼易涝、基础设施配套不齐的小平房;三是按建设部《房屋等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》评定为严重损坏房、危险房的房屋;棚户房建筑面积5万平方米以上的为棚户区。

棚户区改造

上海

在上海，棚户区主要是指上海*，沿苏州河的是纺织厂、纺织机械厂，很多外地来的女工就在纺织厂工作，男的在纺织机械厂，他们一批一批来，有老乡有亲戚，慢慢聚集在一起搭建私房就形成了当前的村落。

1949年之前，上海市政当局为控制棚户区蔓延，曾以有碍市容观瞻为由对棚户实施取缔，遭到棚户居民的激烈抵制。1920年代末至1940年代末的上海市*还曾动用各种力量，推行贫民住宅安置工程，内容包括建造“平民住所”、“平民村”，组织“义卖房屋”等，但这些清理与安置措施，既不能阻挡源源而来的流民潮，也不能阻挡流民搭建棚屋的需求和意志。

上海解放后，清除和改造棚户区，同样是城市治理的燃眉之急。任务之艰巨也是前所未有。据统计，截至1949年5月上海解放，上海的棚户区占地面积1109万平方米，棚户简屋197500间，建筑面积322.8万平方米，共居住着115万人。这些统计数字还不包括大量见缝插针的“旱船”、“草棚”、“水上阁楼”。

北京

2015年北京计划对118个棚户区项目进行改造和环境整治，总共涉及5万多户居民，8成居民位于城六区。其中，除了此前未完成的项目之外，全市还新增23个棚户区改造项目。

长春

吉林省长春市*日前召开的2018～2020年棚户区改造攻坚工作动员大会透露，今年，长春将启动实施为期3年的棚户区改造攻坚战，力争到2020年基本完成28686户城镇棚户区改造，其中2018年完成1万户棚户区改造。据了解，近两年长春共拆除棚户区约210万平方米，完成投资近200亿元，让约7.3万市民告别了棚户区。

据介绍，长春把棚户区改造攻坚战与经济社会大发展结合，将以伊通河流域棚户区、夹馅棚户区，以及高铁、地铁、水域、绕城高速公路、城市出入口沿线“五线棚户区”为重点，以三环内集中连片棚户区为补充，集中人力、物力、财力，加快推进改造进程。

改造过程中，长春将坚持“以区为主、市*统筹配置资源”的原则，加强宣传，营造*、企业、居民共同参与、拥护、支持、推进棚户区改造的良好氛围；严格把握法律和政策界限，坚决做到“三个不能”（不能“碰红线”、不能“开口子”、不能“留尾巴”）；严格遵照棚户区改造相关政策规定，实行阳光征收、依法征收、有情征收；强化监管，对工程质量问题“零容忍”，把安置房建成老百姓的“放心房”；狠抓管理，强化服务，通过实行“台账式”管理，抓好物业服务管理，切实把棚户区改造工程打造成“民心工程”。

7、政策支持

对于棚户区改造，**在财政投入、建设用地、税费和信贷等方面给予支持。2007年至2011年间，**共安排补助资金730亿元，其中，超过90%的补助资金投向了中西部财政困难地区。

棚户区改造

棚户区改造按照“*主导、市场运作”的原则实施。*除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分*收益，吸引开发企业参与棚户区改造，既使得原棚户区居民能享受到更好的公共服务，还可以缓解*筹资压力，提高改造效率。

2016年4月20日，财政部、住建部联合发布《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》，再次为棚户区改造提供政策、资金支持。《通知》要求，各级财政、住房城乡建设部门要加大对棚户区改造的支持力度，落实税费优惠政策，落实棚改贷款贴息政策，推进*购买棚户区改造服务，做好与棚户区改造贷款衔接工作。对于需要由*主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施*购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借*债务。

实际上，财政部于2015年8月26日公布的《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》就提出，对棚改项目免收各项收费基金、土地出让收入，以及落实税收减免政策，推广实施棚改项目贷款贴息。

2016年4月20日发布的《通知》显示，将落实上述各项税费优惠政策，降低棚改成本。值得一提的是，省级财政除可以将棚改补助资金重点向任务较重且财力困难市县倾斜外，还可以加大对财力困难市县的转移支付力度。同时，财力困难市县因棚改任务确需举借*债务弥补资金不足的，可以在核定的债务限额内，通过省级*代发地方*债券筹集资金。

值得注意的是，《通知》要求，对于2015年底以前开工的棚改续建项目，可以继续按照已签订的合同规定发放棚改贷款，不纳入地方*债务，地方*不得出具任何形式的担保函。

《通知》同时要求，对于需要由*主导运作的2016年新开工棚改项目，要按照规定实施*购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借*债务。并且，各地原融资平台公司通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，在明确公告今后不再承担*融资职能的前提下，可作为承接主体，与其他市场主体平等参与棚户区改造工作。

8、改造案例

2014年3月25日下午，崇左市与国家开发银行广西分行签订崇左棚户区改造项目贷款合同仪式暨座谈会在南宁举行。国开行广西分行行长马欣、副行长吕志南，崇左市市长孙大光、副市长高新等领导参加活动并见证崇左棚户区改造项目贷款合同签约。

棚户区改造

据统计，自2005年崇左与国开行广西分行签订开发性金融合作以来，分行已给崇左发放贷款8亿多元。2013年年，崇左“白、黑、红、绿”四大产业进一步发展壮大，全市外贸进出口在广西一枝独秀，总额突破一百亿美元大关。在新的发展征程上，崇左迎来了新一轮发展机遇：国家提出设立凭祥开发开放重点试验区和推进南宁—崇左—凭祥对外开放经济带建设，崇左被正式纳入北部湾经济区和珠江—西江经济带中。全市上下正抢抓机遇，努力把崇左建设成面向东盟开放合作的新高地，成为提升广西沿边开放水平的桥头堡。孙大光希望国开行广西分行在推进城市建设和沿边开放开发的大规划、大战略上，多给崇左帮助和指导;特别是棚户区改造、产业性新项目、口岸经济区建设和兴边富民项目等重点领域给予更多金融支持。

从2014年9月23日举行的北京市三季度政银企沟通交流专题会上得知，截至2014年7月末，北京各银行机构已向24个棚户区改造和环境整治项目批复380.4亿元的融资规模。

数据显示，在2014年近期最新纳入统一贷款平台的融资棚户区改造项目中，包括北京市房山区的3个项目和东城区的1个项目，总投资达104.62亿元，申请贷款总额达到64.56亿元。房山区3个项目将安置居民6724户，其中转移安置5284户，3个项目的人均安置房面积不超过50平方米。同时，东城区前门东项目需要搬迁居民1011户，2014年将完成30%的拆迁，预计2016年完成全部拆迁。

9、改造意义

经过2012年到2014年这三年来街道办大面积的实施旧城改造来看，棚户区改造在经济、政治、社会、文化等多个方面都可以取得良好成效，同时也得到了当地*居民的拥护和赞许，其重要意义体现在：

棚户区改造

1、棚户区改造可以有效地解决低收入家庭的住房困难，体现了社会公平、公正。棚户区居民绝大多数都是低收入困难群体，经过棚户区改造，不仅可以改善居住环境和居住质量，而且还能拥有属于自己的房屋资产，特别是针对棚户区改造中部分低保户、特困户收入不高、经济条件较差的实际情况，采取切实有效的措施实施救助，确保这部分人群能够有房住，从而享受到改革开放和经济发展带来的成果，体现了社会的公平与公正。

2、棚户区改造可以提升和完善城市功能，改善城区落后面貌。棚户区改造首先要解决的是脏乱差面貌和基础设施落后的现状，通过改造，统筹考虑了服务配套和基础条件的改善，特别是改造项目的实施采取招商引资的办法，既节约了县财政资金的投入，又可以加快城市基础设施建设步伐，改变城市基础设施条件，完善城市功能，提升城市品位，使原来落后的城市面貌变为县城靓丽的风景。

3、棚户区改造可以优化配置土地资源，促进土地合理利用。集中连片棚户区的改造可以盘活土地资源存量，最大限度提高出让收益、显化土地价值，同时可以较好地解决资金投入问题，使稀缺的土地资源得以再生和利用，进一步焕发老城区的生机和活力，提高了城市的管理水平。

4、棚户区改造可以增加社会就业，促进地区的产业结构调整。棚户区改造能够拉动建筑业的发展，促进地区经济增长和增加社会就业的机会。同时，结合棚户区改造，以土地置换为依托，可以大力调整产业结构，加快发展现代服务业，优化产业结构，提高发展质量和效益。

5、棚户区改造可以密切党与居民群众的感情，促进社会和谐。棚户区改造，使多数普通居民告别低矮破旧房屋，享受到了高楼林立和城市的美化、硬化、亮化和净化，提高了居民的幸福指数，体现了党的执政能力，拉近了*与居民的距离，增强了社会凝聚力，促进了社会的和谐发展。

客观上讲，实施棚户区改造的难度越来越大，主要原因是商业价值高、容易改造的已基本改造完毕，剩下的大多改造成本高。从2012年情况看，棚户区改造存在的突出问题包括：一是征地拆迁工作难度大，供地计划落实受到影响，一些纳入计划的棚户区改造项目无法按期实施;不少地方改造建设资金筹措压力较大，尤其配套设施建设资金难以落实，影响到已建成棚户区安置住房的交付使用;少数项目存在质量问题，包括参建单位质量责任不落实，部分构件的尺寸偏差较大，存在一些质量通病等。

10、相关报道

国开行棚改项目审批权回收总行

近日，有市场传闻称，国开行各地棚改贷（PSL）审批暂停，审批权回收总行，全国一刀切。

2018年6月26日，新京报记者从国开行内部人士了解到，国开行上周已经给各个分行发布了工作通知，将所有棚改（“棚改”是指为改善困难家庭住房条件的城镇危旧住房改造工程）合同审批权限上收总行。业内推测，此次国开行支行棚改项目审批暂停，或与财政系统整治地方*负债有关。

国开行这一举动将带来哪些影响？在业内看来，棚改目标受此影响不大，将平稳有序地进行。不过，在多位业内人士看来，棚改货币化安置比例走低，三四线房地产市场将降温。

2018年全国棚户区改造已开工363万套

法制日报2018年7月17报道，从近日召开的棚户区改造工作吹风会时获悉，截至6月底，全国棚户区改造已开工363万套，占今年目标任务62.5%。住房和城乡建设部指出，未来将在加大棚改配套基础设施建设力度的同时，依法依规控制棚改成本，严禁违规支出。

住建部相关负责人要求，棚改要依法依规控制成本。具体来看，各地要坚持既尽力而为、又量力而行的原则，切实评估论证财政承受能力，不搞一刀切、不层层下指标、不盲目举债铺摊子，进一步合理界定和把握棚改的标准和范围，重点攻坚改造老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿、林区、垦区棚户区。而对于棚改货币化安置，这位负责人说，商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，应有针对性地及时调整棚改安置政策，采取新建棚改安置房的方式；商品住房库存量较大的地方，可以继续推进棚改货币化安置。