石油天然气*改革

2014年6月13日，国家主席*主持召开*财经领导小组第六次会议，研究我国能源安全战略。强调要“积极推进能源*改革，抓紧制定电力*改革和石油天然气*改革总体方案，启动能源领域法律法规立改废工作。”2016年11月14日，发改委表示，决定在福建省开展天然气门站价格市场化改革试点。这是天然气第一个市场化改革试点。

1、提出

石油天然气*改革

2014年6月13日，国家主席*主持召开*财经领导小组第六次会议，研究我国能源安全战略。会上，*强调，要“积极推进能源*改革，抓紧制定电力*改革和石油天然气*改革总体方案，启动能源领域法律法规立改废工作。”

2、信号渐强

2014年11月，《人民日报》又发表题为《石油天然气*改革的三大问题》的文章。文章指出，推进石油天然气*改革，需要解决好三个重大问题：一是如何处理*与市场在油气资源配置方面的关系；二是如何处理*与国家石油公司的关系；三是如何处理石油资源收入与国民福利的关系。

2016年11月14日，发改委表示，决定在福建省开展天然气门站价格市场化改革试点。这是天然气第一个市场化改革试点。

国家能源局在2016年年底召开的全国能源工作会议上指出，2017年国家能源局将落实即将出台的《关于深化石油天然气*改革的若干意见》，研究制定勘探开采、管网运营等方面配套文件，制定综合改革试点方案和专项改革试点方案，积极稳妥开展试点工作。

2017年年初，发改委印发了《石油发展“十三五”规划》、《天然气发展“十三五”规划》。规划提出，“十三五”时期油气*改革将在放宽市场准入、完善管网建设运营机制、落实基础设施公平接入、市场化定价、完善行业管理和监管等方面深入推进，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

2017年3月，发改委副主任、国家能源局局长努尔·白克力在两会期间表示，油气*改革方案已经获通过，发布实施指日可待。届时，国家发改委和国家能源局将研究制定勘探开采、管网运营等方面配套文件，以及综合改革试点方案和专项改革实施方案，积极稳妥开展试点工作。在此背景下，勘探开采等竞争性业务将加速放开。

2017年3月17日，发改委发布的2017年国民经济和社会发展计划草案的报告中提出，今年将抓好石油天然气*改革，适度有序放开油气勘查开采等竞争性业务，完善油气进出口管理*。

3、三大问题

如何处理*与市场在油气资源配置方面的关系

综观世界主要国家，石油天然气*可以分为*主导和市场主导两种典型模式。采用*主导模式的国家有两个基本特点：是发展中国家或转型国家中的油气生产和出口国；石油收入是*收入的最重要来源。实现石油收入最大化，是这一模式的核心政策目标。*往往通过其控股的国家石油公司垄断油气产业（特别是上游开采）生产经营权和对外合作权。采用市场主导模式的主要是发达国家。这些国家在能源政策上最关心的问题是油气生产经营效率与进口安全，无论国内油气勘探、生产、消费还是进口环节，市场机制都起决定性作用，*作用主要体现在与能源安全直接相关的事务上。

石油天然气*改革

可见，石油进口大国倾向于选择市场主导模式，石油出口大国倾向于选择*主导模式。我国是仅次于美国的全球第二大石油消费国和进口国。主要石油进口大国的经验表明，降低石油进口安全担忧的最好方式是通过竞争提高石油勘探、生产、销售、消费和进口各个环节的效率，激励创新，从而减少对进口的依赖，而不是加强控制。因此，正确处理*与市场在油气资源配置方面的关系，应从我国作为世界石油天然气进口大国这一基点出发，一方面让市场真正发挥决定性作用，另一方面使*在能源安全等事务上更好发挥作用，实现能源效率目标与能源安全目标各得其所。

如何处理*与国家石油公司的关系

*与国家石油公司的关系涉及国家油气资源利益最大化及其实现机制问题。上世纪70年代以来，发展中国家或转型国家中的绝大多数油气生产国成立了国家石油公司，由此引出*与国家石油公司在两个层面上的关系：一是企业治理层面的政企关系，二是收入分配层面的政企关系。

企业治理层面的政企关系因国家石油公司定位不同而有所不同。一类国家石油公司定位为实现*的政策目标，包括实现国家石油收入最大化、经济发展、财富分配、就业等目标。*通常采取控制董事会并通过相关法规政策来确保国家石油公司实现这些政策目标。比如，实行国内成品油低价政策以补贴下游消费者（委内瑞拉、伊朗、沙特等）。另一类以挪威为代表的国家石油公司则定位为实现商业目标，即实现包括国家股东在内的所有股东利益最大化，公司除了重大决策需要*或国会批准，日常经营不受*干预。

收入分配层面的政企关系主要受石油财税制度影响，但无论采用哪一种石油财税制度，也无论国家石油公司定位如何，国家获得石油资源收入的绝大部分是共同选择。比如，几乎所有油气资源丰富的阿拉伯国家，石油利润的70%以上进入国家预算；作为市场化运营成功标杆的挪威国家石油公司，除了向国家缴纳特许权使用费，石油生产的收入所得税率为78%。

我国*与国家石油公司的关系主要存在两个问题：一是国家石油公司的定位与实现机制不匹配。理论上国家石油公司定位于实现*目标特别是石油安全目标，但现实中的企业行为却是市场化的，而国家石油公司不同定位的实现机制是截然不同的。二是我国作为全球第四大石油生产国，国家石油公司定位和石油财税制度安排都没有体现“国家石油公司是实现国家石油资源收入最大化工具”的特点。所以，无论从企业治理层面还是从分配层面，我国国家石油公司与*的关系都需要理顺。

如何处理石油资源收入与国民福利的关系

国家石油资源收入本质上应归属国民，或用于改善国民福利。一般来说，国家主要通过特许权使用费、石油特别所得税、暴利税等方式获得石油资源收入。从经济学角度看，石油天然气等矿产资源收入因具有如下特点而必须加强管理：资源的不可再生性决定的收入暂时性；价格和产量波动导致的收入波动性；石油天然气资源产业一家独大导致的抑制当地其他产业发展的效应。同时，为了促进国民代际公平，应把暂时性资源收入以主权投资基金的方式“储蓄”起来。

在国家石油资源收入与国民福利方面，我国还缺乏实现国家油气资源利益最大化的配套政策和制度。而且，目前对于油气收入管理既没有考虑这类收入的暂时性、波动性特点和代际公平问题，也没有全体国民分享的机制安排。因此，这一关系需要梳理，相关政策和制度也需要进行调整或重建。

4、推动改革

国家主席*2015年02月10日主持召开*财经领导小组第九次会议时指出，保障能源安全，要明确责任、狠抓落实、抓出成效，密切跟踪当前国际能源市场出现的新情况新变化，趋利避害，加快完善石油战略储备制度，推进能源价格、石油天然气*等改革，大力发展非常规能源。

5、部署工作

2015年4月17日，从国家能源局获悉，国家能源局召开全面深化改革协调领导小组会议，研究落实《**、国务院关于进一步深化电力*改革的若干意见》，部署电力*改革、石油天然气*改革和行政审批制度改革有关工作。国家发展改革委副主任、国家能源局局长努尔-白克力主持会议并作重要讲话。

石油天然气*改革

要认真贯彻落实党*、国务院决策部署，在国家发展改革委统一领导下，坚持市场化改革方向，强化责任、勇于担当，积极进取、主动作为，扎实推进、稳步实施，确保电力*改革取得实实在在的成果，石油天然气*改革开好头、起好步，继续推进国家能源局行政审批制度改革，为保障国家能源安全和经济社会发展作出应有贡献。

会议指出，进一步深化电力*改革具有重大意义，是积极推动能源生产和消费革命的重要举措，是适应经济发展新常态、转变电力发展方式的迫切需要，是发挥市场配置资源决定性作用、构建竞争性市场结构的有效途径。

会议对扎实推进电力*改革重点任务进行了部署。要求认真学习领会和贯彻*文件精神，按照发展改革委统一安排，抓紧做好电力市场化交易建设、电力交易机构组建、促进新能源和可再生能源发展等方面配套文件的起草工作，加强电力统筹规划和科学监管，确保电力安全运行和可靠供应。要精心组织、密切配合，有序推进试点工作并适时总结推广。要加强统筹协调，形成工作合力，营造良好氛围，确保改革稳妥推进。

会议还对推进石油天然气*改革，继续推进能源行政审批制度改革等工作作了部署。要求根据*全面深化改革领导小组和国务院工作部署，在发展改革委领导下，坚持市场化改革方向和问题导向，积极推动石油天然气*改革。继续取消和下放行政审批事项，加强后续监管，优化审批程序，创新项目管理方式，切实提高能源项目管理效率和透明度。

6、提出方案

2015年全国经济*改革工作会议于5月在北京召开。会议指出，稳增长更需要向改革要动力，如何发挥投资的关键作用，如何发挥消费的基础作用，如何加快实施创新驱动发展战略，怎么有效化解产能过剩，怎么使传统产业和互联网结合，怎么推动企业兼并重组等，都需要在改革方面多想办法。要激发市场主体活力，注重提振信心和稳定预期。切实推进国有企业改革、保护产权、加快转变*职能。推动有利于稳增长、调结构、保就业、增效益的改革措施及早出台、加快落地，以结构性改革推动结构调整，制定改革方案要接地气，要鼓励各地区积极主动、大胆探索，搞好改革试点。

会议指出，我国经济发展进入新常态，受世界经济深度调整和国内“三期叠加”因素影响，经济下行压力持续加大。当前的困难和挑战比去年更大，任务比去年更艰巨，面临的形势错综复杂，必须进一步增强改革的紧迫感，稳增长、调结构要充分利用和依靠改革，深化改革也必须切实围绕稳增长、调结构来进行。要进一步加大改革力度，抓紧实施既能化解当前矛盾、又利于长远发展的改革。

会议要求，2015年既要抓好去年已出台改革方案的落地实施，又要根据党*、国务院要求和新的形势，推出一批新的改革举措。

7、改革举措

一是围绕发挥市场决定性作用，深化简政放权、投融资、价格等改革。继续取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批。深化投资审批制度改革，再下放一批投资审批权限，再减少一批审批环节。推行权力清单制度。继续深化投融资*改革，研究出台深化投融资*改革的决定，推进投资领域法制化建设。进一步加大价格改革力度，稳步分批放开竞争性商品和服务价格，加快完善价格监管制度，推进电力、天然气等能源价格改革，全面实行居民阶梯价格制度。

二是围绕增强微观主体活力，深化国企国资、重点行业、非公经济等改革。按照*部署，突出问题导向，分类推进国企改革，把握好改革的节奏和力度，在取得实效上下功夫，切实防止国有资产流失。出台电力*改革相关配套文件，研究提出石油天然气等改革方案。支持非公有制经济健康发展，全面落实促进民营经济发展和民间投资的政策措施，完善产权保护制度特别是法人财产权保护制度，鼓励引导更多社会资本特别是民间资本参与重点领域建设。

三是深化财税、金融*改革。继续落实财税*改革总体方案，加快营改增、资源税等税制改革，研究推进财政*改革。健全金融为实体经济服务的*机制，进一步扩大金融业对内对外开放，加快发展服务小微企业的中小金融机构，推动利率汇率市场化改革，加强多层次资本市场建设，提高直接融资比重。

四是围绕优化经济结构，深化城镇化、农业农村、科技、生态文明等改革。建立健全城镇化*机制，深入推进户籍制度、城镇化投融资机制改革。分类开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、集体产权制度等改革试点，创新农村金融体系和服务，促进农村一二三产业融合发展，不断激发农村发展新活力。加快科技成果使用处置和收益管理改革，在部分地区系统推进全面创新改革试验，以*创新促进科技创新。贯彻落实加快推进生态文明建设的意见，开展生态文明制度相关改革试点，扎实推进环境保护管理制度改革，落实国有林场林区改革。

五是围绕构建开放型经济新*，深化对外开放。完善外商投资管理*，扩大服务业和一般制造业开放，深化外商投资项目核准备案制度改革。深化*投资管理*等改革，加快构建互利共赢的国际产能与装备合作*机制。推进“一带一路”建设，今年必须开好局、起好步。深化自贸试验区改革试点，加快沿边重点地区开发开放，推动形成全方位开放新格局。

六是围绕保基本、兜底线，深化社会事业和民生保障*改革。深化教育*改革，推动医改向纵深发展，推进基本公共文化服务标准化均等化，深化收入分配和社会保障制度改革，把增加公共产品、公共服务打造成稳增长的新引擎，促进社会公平公正。

8、改革试点

福建成天然气市场化改革首个试点

2016年11月14日，发改委表示，决定在福建省开展天然气门站价格市场化改革试点。这是天然气第一个市场化改革试点。

2016年11月15日，据了解，发改委决定在福建省开展天然气门站价格市场化改革试点，西气东输供福建省天然气门站价格由供需双方协商确定。

天然气市场化

发改委要求，福建省物价局要完善天然气销售价格管理机制，合理安排销售价格;按照《关于加强地方天然气输配价格监管降低企业用气成本的通知》要求，减少供气层级，加强省内输配价格监管，努力降低用气成本;研究制定应对天然气气源价格异常波动的工作预案，保障市场平稳运行;适时完善低收入群体用气价格政策和社会救助机制，确保低收入群体不因天然气价格波动降低生活质量。

同时，中石油公司要积极配合福建省做好改革试点工作，加强与用气企业沟通，妥善协商确定具体门站价格。积极推动西气东输供福建省天然气进入石油天然气交易中心等交易平台，尽可能通过市场交易形成价格，实现价格公开透明。

业内预计，后期还将有更多的试点出台。

需要一提的是，近段时间，发改委密集发布了一系列天然气价格改革的政策和通知，包括天然气管输、储气设施、化肥用气市场化等，改革进程明显加速。

2016年10月份以来，发改委陆续公布《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》、《关于明确储气设施相关价格政策的通知》、《关于做好2016年天然气迎峰度冬工作的通知》等文件，天然气价格市场化持续推进。

此外，2016年11月10日，发改委还发布《关于推进化肥用气价格市场化改革的通知》，《通知》要求自11月10日起放开化肥用气价格，由供需双方协商确定，并鼓励化肥用气进入石油天然气交易中心等交易平台。

这是继天然气管输定价和成本监审、储气调峰价格放开后天然气市场化价格改革的又一重要举措。

此外，日前三桶油还集体对外公开了管网信息，管网独立也迈出了重要一步。

业内人士表示，上述一系列动作标志着天然气价格改革将迈出“管住中间”的第一步，为油气改革方案落地铺路。

天然气*改革试点将落地

2016年12月6日消息，国家能源局日前下发的《关于加快推进天然气利用的意见》提出，通过推进试点、示范先行，有序支持重庆、江苏、上海、河北等省市开展天然气*改革试点。

天然气*改革

意见针对天然气下游消费领域多个板块提出了推进天然气利用的四大重点任务。主要包括实施城镇燃气工程。积极有序推进以气代煤，快速提高城镇居民气化水平，并开展天然气下乡试点;实施燃气发电工程。大力发展天然气分布式能源项目，鼓励发展天然气调峰电站，有序发展热电联产天然气电厂;实施工业燃料升级工程，积极推进工业燃料以气代煤代油;实施交通燃料升级工程。加大加气(注)站建设力度，加快推动重点领域应用推广。

需要一提的是，2016年11月14日，国家发改委决定在福建省开展天然气门站价格市场化改革试点。这是天然气第一个市场化改革试点。

同时，八份天然气价改政策也已密集出台为此铺路。从2016年8月底以来，关于天然气改革的政策密集发布。

据粗略统计，截至2016年12月5日，国家发改委陆续发布《关于加强地方天然气输配价格监管降低企业用气成本的通知》、《天然气管道运输价格管理办法(试行)》、《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》、《关于明确储气设施相关价格政策的通知》、《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》、《关于做好2016年天然气迎峰度冬工作的通知》、《关于推进化肥用气价格市场化改革的通知》、《关于福建省天然气门站价格政策有关事项的通知》共八份政策。

这八份文件环环相扣又如此密集的公布，业内认为，距离油气改革总体方案的出台已经不远。

分析师表示，此次推出的四省市天然气*改革试点，不仅仅是从价格角度考虑，主要关注点在于推进下游应用，在运营*改革方面或许也将有新的动向。

油气改革方案落地或推至明年

2016年8月25日，国家能源局官网公布的《*国家能源局党组关于巡视整改情况的通报》显示，将稳步推进石油天然气*改革，配合国家发改委推动意见稿于2016年底前出台。

油气改革

2016年12月16日，中石油官网披露，国家发改委副主任连维良一行到中石油调研。连维良在调研中透露，“油气改革*方案正在抓紧研究制定之中。”

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对此分析认为，由于尚存在分歧，方案出台或将延期，最迟也将在明年上半年出台。他认为，最大的分歧在于对油企的定位。如果只考虑国内市场，油企越小竞争就越充分，但如考虑国际市场，就需要规模更大的国有企业存在，但我国石油大量依赖进口，未来对外依存度还将进一步提高。“这里还涉及一个能源安全的问题，其与效率间怎么平衡目前也存争议”。

对此，林伯强提出，放开上游从*角度难度不大，但由于低油价及勘查开采本身的不确定性，社会资本进入的动力很小。改革后进一步放开原油进口权，允许民企进入炼油环节也成为业内预期。

"三桶油"改革提速

2017年4月5日，中国石化集团公司董事长王玉普主持召开专题会议，研究销售公司深化*机制改革总体方案。要求扎实推进销售公司*机制改革，并以此为引导，全面推进集团公司各项改革。

三桶油

中国石化表示，深化销售公司*机制改革是目前市场竞争的必然要求，要在竞争激烈的油品市场中继续保持和加强主导优势，要拓展国际业务、参与国际竞争，就必须加大市场化改革力度。要坚持市场化、一体化、国际化原则，要以实现国有资产保值增值和提高效率、效益为目标。

据了解，中石化混改正稳步推进。2016年底，中石化油气管网混改取得实质性进展。中石化当时发布公告称，川气东送天然气管道有限公司增资引进投资者，中国人寿和国投交通拟分别以现金200亿元及28亿元认购川气东送管道有限公司合计50%股权。

此前，中国石油天然气销售南方分公司相关筹备工作完成，于2017年1月启动运行，成为首家正式投入运行的中石油区域天然气销售分公司。这意味着，中石油天然气销售管理*改革迈出了实质性的一步。去年11月下旬，中石油召开会议，确定了旗下各管道销售公司运销分离的具体安排，决定成立单独的天然气销售分公司，旗下设置北部、南部、东部、西部、西南5大区域销售公司。

在混合所有制改革方面，2016年12月，中国石油召开全面深化改革领导小组第十五次会议，通过了《集团公司市场化改革指导意见》、《集团公司混合所有制改革指导意见》。随着中石油稳步推进集团公司的全面改革，并对外发布大庆油田电力集团、昆仑能源公司与中心医院三个市场化改革方案，中国石油改革已经步入深水区。

中海油则把整个公司的炼化业务加以整合，率先实行了总经理负责制，油公司和油田服务、油田装备等专业公司分离，用人机制和薪酬制度全面与国际接轨等。中海油提出到2020年将完成国有资本投资公司的转型。

在油气*改革的大背景下，“三桶油”的改革进一步提速。业内人士表示，中石油和中石化等大型国有石油天然气公司已经在做出调整，油气行业改革进入实操阶段。未来上游放开、管网分离将是大趋势，预计油气*改革方案有望2017年上半年落地。