广州市转制社区治安管理困境原因探析

摘要：广州市转制社区的治安管理困境长期困绕着市*、市民及外来人口。该困境形成的社会根源包括历史上城乡二元*的盛行、当今半熟人社会的形成、游民精神的释放以及社区自治的异化；经济根源在于转制社区对地下经济的依赖，导致其对治安问题的放纵与庇护；政治根源上则由于不同层级*间利益的差异，以及转制社区治安管理进入的物理上、技术上、政治上的门槛难题。

关键词：转制社区；治安管理；城中村

转制社区的前身是“城中村”。广州市（老八区）原来共有１39个城中村，从1９97年5月，石牌街道办事处对石牌村进行撤村改制的制度变革试点，到2005年，广州市的城中村改制完毕。这种改制是“带有一种‘半强制’下的合作”[1]。在缺乏平等合作的基础上进行的改革，有很多遗留问题，转制社区的治安问题是诸多问题中的一个。在这里，社会治安形势严峻，严重刑事犯罪突出，盗窃等违法犯罪行为也十分猖獗，转制社区同时也是吸毒贩毒、造假制假、地下六合彩、黑网吧的集中地。据统计，在广州市有85％的刑事案件是外来人员所为，在这些作案者中又有80％以上的人是以广州市139个转制社区的出租屋为落脚点，这种情况长期困扰着广州市*、改制办、原住民及外来人口。本文将以利益作为分析的基点，在这个基础上探求转制社区治安困境的原因。

一、社会根源探析

（一）城乡二元*的后遗症

城乡二元*，是“为保证国家继续推进重结构的工业化必须的资本原始积累，从20世纪50年代起，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。WWw.11665.CoM”[2]。不同的户籍制度、社会保障制度、就业制度、公共服务制度以及教育制度把城乡分隔成了两个不同的世界。我国城市的城中村之所以能够形成，和我国长期推行的城乡二元*有极大的关系，城乡结合部和城中村是城乡二元社会的缩影，当前，转制社区的治安管理困境更可以看作是城乡二元*矛盾在今天发展过程中的集中凸现。

城乡二元*不同的公共投资*，使得城市的市政建设投资很难覆盖到城中村来，使得这里的基础设施缺乏，环境质量差。因为社区原来的基础设施和空间结构是与原来农村的生产、生活方式以及人口数量相适应的，改革开放以来，随着外来人口的涌入，对出租屋市场的渴求，刺激了农民们修建大量的违章建筑，握手楼、贴面楼随处可见。不仅排水、煤气、消防等设施严重不足，而且社区内道路狭窄又杂乱无章，缺乏消防通道，存在着严重的消防与安全隐患。

城乡二元*不同的教育制度使得村民的文化素质普遍不高，与现代城市市民的素质要求相差甚远。一方面由于劳动技能缺乏，在劳动力市场上缺乏竞争力，很难找到合适的工作；另一方面，他们也缺乏对高品质生活的追求，虽然他们在就业竞争中处于劣势，但他们有着丰厚的集体分红及房租收入，使得一些人逐渐养成了游手好闲、无所事事、不劳而获的生活习惯，虽然衣食无忧，但精神文化活动比较少，打麻将、地下六合彩成为消遣的主要方式，内心空虚，吸毒、嫖娼等现象时有发生。

城乡二元*下的保障制度长期以来与农民绝缘，相比于前苏联劳动力的99％（包括85％以上的非农国有企业劳动力和14％在国有和集体农场的劳动力）被给予“铁饭碗”，享受同样的社会保障，而我国只有18％的在非农国有企业劳动力才享有这种保障制度，长期以来，农村基本上仍是一个自给自足的经济。广州市2002年进行了改制，到2003年底，共有139个行政村、38万农村人口完成了改制工作。但是“城中村”居民参加社会保障体系的覆盖面还很窄?熏只有极少数经济实力较强的城中村村民参加了社会保障。如白云区“城中村”居民共有13万多人，只有三元里村1 400多人参加了社会保险；天河区“城中村”居民有76 209人，只有2 409人参加了社会保险；海珠区只有联星乡等少数参加了社保，其他区的情况也类似[3]。这些城乡二元*结构的后遗症?熏造就了社区治安差的物质环境、人口素质以及原住民对地下经济追求的根源。

（二）半熟人社会的形成与游民精神

在传统的农村社区里，以土地为生的农民是很少流动的，生于此，长于此，终于此，就是许多农村人的生活轨迹。在这里，地缘和血缘融为一体形成的乡土社会，是一个相对封闭的社会，它的那些最基本的社会关系及最基本的生活和交往规则，传承下来很少发生根本性的变化，形成一个个村庄共同体。一个完整的村落共同体，具有五种可以识别的边界：社会边界、文化边界、行政边界、自然边界和经济边界。文化边界基于共同价值体系的心理和社会认同；社会边界是基于血缘、地缘关系的社会关系圈子；行政边界是基于权力自治或国家权力下乡的管理体系；自然边界是基于土地属性的地域范围；经济边界是基于经济活动和财产权力的网络和疆域[4]。在传统的村庄里，这五种边界是比较完整的也是重合的，这些边界也基本上界定了村民一生的生活半径，正如费孝通先生所认为，中国传统社会是一个“熟人社会”，其特点是人与人之间有着一种私人关系，人与人通过这种关系联系起来，构成一张张关系网。这种熟人社会的特征在村庄里又特别明显，在村庄里村民们彼此相互熟悉，在一种共同的道德意识、道德舆论和道德压力下，在这里老有所养、幼有所育，孤有所恤，邻里互助有加，不盗不掠。

但是随着改革开放以来，人口流动的加剧，这种熟人社会开始变异。而作为改革开放前沿阵地的广州，其农村社区受到这种冲击是最明显的：“村子逐渐成了外来人口的聚居地，这里有密得像森林一样的出租屋群，这里住着白领、蓝领、富人、穷人、艺术家、打工仔、乞丐，还有小偷。总之，你能想象得到的人口类型都可以在这里找到”[1]。通过人口的流动、聚集及经济结构的转型，这里聚居了几倍甚至十倍于原住民的流动人口，经济结构也从农业升级到工业和以物业为主的第三产业，在短短的十几年间，传统的农村社区演变成城中村，然后再通过改制变成转制社区。谁也不会否认，转制社区是一个充满活力与希望的社区，许许多多寻梦一族在这里聚居，这里是他们新生活的起点。但是这里的关系也是复杂的，因为生存逻辑的现实性，过高致富期望的破灭，文化的差距和不公的待遇，再加上陌生人社会里传统社会约束力的解脱，而新的约束机制又没有形成，导致人与人之间关系变得冷漠，导致了道德规范和价值观的危机。在由一个熟人社会迅速转变为半熟人社会?熏再加上“农民户口”与“城市户口”、“外地人”与“本地人”、“*内”与“*外”三个方面的巨大落差，极易导致外来人口的“相对剥夺感”[5]，这使得我们民族中的游民性格得到最大可能的释放。

王学泰给游民总结了四条性格：第一，游民是具有天然的反社会性的，他希望天下大乱，他才能改变自己处境和地位；第二就是有主动进击精神，主动向别人进攻；第三点就是只讲敌我不讲是非；第四，赤裸裸的残暴与野蛮，毫不掩饰地追逐眼前的物质利益，容易流于*和把传统文化非规范的一面推到极端[6]。这种游民性格在这样的陌生人社会里的张扬，是引发社区治安管理困境的一个重要的源头。比如，广西天等县上映乡温江村原本淳朴的年青人，到了深圳后就变成了残忍的砍手砍脚的砍手党，就是一个很好的诠释[7]。

（三）社区自治的异化

在人民公社逐渐解体后，中国农村重新回归到家庭的小农生产，恢复实行村民自治的原则。1982年颁布的《宪法》中规定，村民委员会是群众自治组织。村民自治是中国现代化进程中阶段性的思路，是由“农村中国”向“城市中国”过渡时期的政策。村民自治是村民大众参与的过程，同时也是乡村精英们发挥主导作用的过程，村民们通过*选举，*决策，*管理和*监督，享有广泛的权利和*，村民委员会成为农村社区村民们自我管理，自我教育，自我服务的组织。

伴随着改革开放的浪潮，位于广州市周边的大量农村社区在短短的二十几年里迅速演化为城中村，从传统的农村社区演化为城中村，不仅仅是使村里的经济结构从第一产业升级为第二产业甚至第三产业，而且从人口数量构成上，村社区已经变成了一个典型的都市流动人口聚居区，在村里聚居了几倍甚至数倍于本地居民的外来流动人口，以石溪村为例，外来流动人口数量已远远超过了原住民和老居民之和，但是，在自治的权利享有范围仍只局限于占社区人口少数的原住民，和一些老居民，使得占人口多数的外来人口虽然居住在这里，但是，他们却不能享有相应的自治权利，甚至现在还不在考虑的范围之内。

近年来，随着一部分富裕的原住民的搬出，本地居民和外来人口的数量差距更是呈一种扩大化的趋势，但是，自治权利始终没有向占社区居民绝大多数的外来人口敞开，这一方面是由于传统制度的影响，由于他们没有本地户口，而在制度上对这些外来人口享受自治权利时实施了“屏蔽”；另一方面是由于尽管租住“城中村”的城市外来人口人数众多，但他们工作的不稳定性迫使其不断更换住所，换言之，“城中村”作为外来人口聚居区难以建构为稳定的社区[5]。

转制社区长期以来自治权利向外来人口屏蔽，使社区的自治产生了异化，也就不可能培养广大转制社区里的外来人口对社区的忠诚感和责任感，他们始终认为自己是一个匆匆过客，也导致了很多的短期行为，促使治安进一步恶化。

二、经济根源——地下经济探析

地下经济，是指游离于官方经济之外的经济行为和现象，主要分两大类型：一是其所从事的生产经营活动本身是合法的，但因为逃避税收等原因没有从国家税收、工商、质检等部门获得相关的手续，如隐性就业的隐性收入（我们常说的灰色收入）、没有营业执照的经营行为、偷税、漏税等；另一大类是经济活动本身严重违反法律，如走私、贩毒、卖淫、黑社会、制假卖假等行为。地下经济有着它自身发展的特殊规律，从宏观上来看，中国越是经济发达的地区，地下经济就越活跃。广州作为我国南方经济重镇，也是我国市场化程度最高的地区之一，广州市的转制社区，从“城中村”时期开始，这里就是地下经济的集中地，有学者曾将“城中村”的地下经济分为四部分：一是租屋经济的避税部分；二是商业、服务业经营中避税、漏税、偷税的部分；三是没有经营执照的流动性生意；四是违法的走私、贩毒、卖淫、黑社会、制假卖假等交易[4]。而正是各种地下经济的繁荣，带来了城中村的整体繁荣，也是造就转制社区今天特有的经济模式和经济结构的重要原因之一。

城中村或转制社区往往限于自身人口素质、管理水平及经营机制方面的制约，使得他们在参与市场竞争、承受市场经济风险、适应市场的变化方面的能力都远远不能适应当前经济发展，这就限制了村集体经济的发展模式与道路选择，经过不断的实践探索，多次的成功经验与失败的教训使得绝大多数转制社区的集体经济走上了一条相对比较稳当的守护型经济发展道路，而这种经济模式和经济结构又成为社区地下经济发展的重要动力。

这条守护型经济是以一种保守的方式，以最稳妥的方式将市场风险降到最低，来最大限度地维护现有的集体利益。所以，在几乎所有的转制社区都形成了物业出租一统天下的经济格局。这种物业收入不仅具有相对较低的市场风险，而且经营管理相对简单，但它有个缺点就是对劳动力的吸纳能力相对比较低。社区里的原住民由于自身素质的原因，在劳动力市场上缺乏竞争力，除了少部分能够到村集体经济中就业以外，其他的大部分只能处于失业或半失业的状态，所以他们对物业收入的依赖性非常强。

从另外一个方面来讲，物业出租的经济情况的好坏和物业所在的地理位置、物业的质量好坏有极大的关系，但归结到一点那就是和流动人口数量的多少直接相关：流动人口越多，社区的物业出租就越火爆，原住民们的经济效益就越好；而一旦碰上城市里的严打活动，*、城管、工商等部门一齐出动对转制社区的地下经济进行围剿时，流动人口开始锐减，社区的经济也开始由繁荣转向萧条。

所以说正是地下经济成就了城中村或转制社区的繁荣，正是大量地下经济的存在，使得不管是集体物业还是个体的出租屋都“丰收”，然后给原住民们带来丰厚的集体分红和屋租收入，使他们虽然处于失业或半失业的状态，仍然能够过上富足的生活。虽然他们也能够感受到地下经济的存在对他们生活秩序的影响，生活在这样的环境下，不仅影响到自身的安全，而且还会影响到对下一代的培养和教育，但在巨大的经济效益面前，两者相害取其轻，他们为了自身眼前的经济效益，对这些灰色或违法的经济活动，睁一只眼闭一只眼，或者自己到外面买商品房居住，眼不见为净，只要不影响到自己的经济收入就行，而有的甚至还为这些活动提供庇护。

转制社区里地下经济由于缺乏管理导致的混乱，滋生出大量违法乱纪的行为，必将与健康的市场经济建设背道而驰，导致大量的治安管理问题。但是，原住民们与地下经济的密切共生关系必然会影响到对地下经济的规范、打击、疏导的力度和效度。这就是转制社区治安管理状况长期以来得不到根本好转的一个重要原因。

三、政治根源探析

（一）不同层级*间的博弈

不同层级*间的关系是由“地方**层级结构所决定的”，对于转制社区的治安管理问题，不同层级的*主体由于位置不同，决定他们的政策出发点，政策目标也不是不同的。“从决定*间关系的基本格局和性质的因素来看，*间关系由三重关系构成：权力关系、财政关系和公共行政关系”[8]。“各级*中每一任新的领导*上马，就会提出一系列新的政绩项目，而这些项目往往不能在已有的预算编制内实现，需要动员预算外资源，由此产生了向下摊派的冲动[9]。”

从2001年8月开始，在*广州市委、市*的领导下，广州市对于一些城乡结合部及“城中村”进行了大规模“撤镇改街”、“撤村建居”工作，一些乡镇挂上了街道办事处的招牌，许多村民委员会改建成社区居民委员会。这场改制改造行动是在“市人民*统一领导、组织协调本市城中村改制改造工作。各区人民*具体负责本辖区范围内城中村改制改造的组织实施工作”。无论是对“城中村”的改制还是改造，广州市*明确表示不允许开发商介入，市财政原则上也不会掏出“真金白银”来补贴。这样，广州市*把改制和改造的资金缺口推给了区*及其下级派出机构。

市辖区与市管县或市管市（县级市）的财政*有较大区别，在市辖区的财政*中，区*财政自主权小，财政实力也是相对有限的，区财政也没有实力来接管转制社区治安这样的问题。最后这就导致一个直接的结果：新设的街道及其居委会由于经费、人手和警力不够，难以对辖区内的外来人口实行有效管理，致使这些地带滋生着大量黄、赌、毒、制假、贩假、超生等社会丑恶及犯罪现象，成为城市管理的“毒瘤”。这些问题不但影响了城市的投资及创业环境，而且影响了城市的社会稳定和城市形象。

（二）转制社区治安管理的进入门槛难题

转制社区的治安管理难题的政治根源除了不同*间博弈，踢皮球的原因外，还有一个重要的原因，那就是城市*进入转制社区治安管理的门槛太高，这些过高的门槛使得城市治安管理相关职能部门的职能迟迟不能进入或覆盖到转制社区。

门槛是指发展中的障碍、束缚和限制，转制社区治安管理的进入门槛既包括实体上的、技术上的，也包括政治上的，而其中又以政治上的门槛约束更为刚性。

这种实体上的门槛，也可以称作为物理门槛，是指转制社区复杂的建筑结构：不仅社区内用地功能混乱，违法违章用地，乱搭乱建成风，使得居住用地、工业用地、商业用地等相互交叉，新旧住宅参差不齐，致使公共活动空间缺乏，建筑景观杂乱无章，市政和公共配套设施不足，出现了消防通道、水、电及下水管道等设施难以负荷等问题和环境卫生恶劣、社会治安复杂、安全隐患较多等现象，到处是“像迷宫般、密密麻麻、杂乱无章的”小巷，这些特有的建筑物理结构，使得它容易产生治安难题，容易产生火灾隐患，而要解决这些难题，改变治安状况，短时期内需要大量的投资，而这形成了城市治安管理部门进入的一个门槛。

技术上的门槛，主要是指转制社区的复杂人口结构。在转制社区里租屋居住的人口构成十分复杂，既有在附近写字楼里上班的白领，在附近工厂里上班的蓝领，也有许多刚出校门、尚在为第一份工作烦恼的大学生，更有许多无法越过城市行业管理门槛，在城市里无法正常谋生的人，所以，这里的出租屋既是广大外来务工人员的安身之地，同时也成为黄赌毒的温床、违法事件发生的策源地、“超生游击队”的藏身之穴。这样复杂的人员结构，特别是一些外来人口管理起来特别困难。

政治上的门槛，这和我国当前在行政*广泛推行的“一票否决制”密切相关。在中国当前的行政管理过程中，“一票否决制”的实行，使得*治安管理职能部门辖区内的治安管理、消防安全的状况与结果要与这些职能部门领导的工作实绩挂钩，不仅影响到这些职能部门的年月度奖金，先进的评比，而如果有重大案件、事情的发生则会直接影响到该部门主要领导的评定，甚至会影响他们个人的政治前途，所以对于这些治安案件高发的转制社区，对于这些城市治安管理职能部门来说，就是一个个烫手的山芋，意味着高风险，低回报，所以不到万不得已的时候，这些要负责的主管领导们是不会主张接管包括治安管理在内的社区公共管理事务。所以，这就形成了城市治安相关职能部门不进入转制社区治安管理的第三道门槛，对于这道门槛他们采取能不跨就不跨，能拖就拖的策略，一方面是明哲保身，另一方面这里面有着太多的现实问题与困难不是短期内能够较好解决的。

参考文献：

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