填海造地

填海造地是指把原有的海域、湖区或河岸通过人工技术手段转变为陆地。对于山多地少的沿海城市，填海造地是一个为城市有限空间的发展起到重要作用的方法。不少沿海大城市，例如东京、香港、澳门、深圳及天津，均采用该法制造平地。

1、历史

荷兰

荷兰自13世纪起就开始大规模围海填地，如今荷兰国土的百分之二十是人工填海造出来的。“丘陵都被挖去填海去了，弗莱福兰省几乎是创造出来的”，故有“上帝造海，荷兰人造陆”之称。

日本

日本的填海计划很早，石川润一郎说：“日本早在11世纪就有了填海造地的历史记录，当时一个名叫平清盛的将军就在神户填海建了一个人工码头。到了17世纪，幕府将军又在东京湾进行了大规模的填海造地。”二战后，日本大规模填海造地的情况更为普遍，1945至1975年，日本*造地11.8万公顷。

在海中心建造的日本关西国际机场

实际上日本的填海造陆只有1600多平方公里，也就是160000多公顷，主要包括神户人工岛以及大阪国际航空港，日本是个群岛国家，国土狭小，人口稠密。第二次世界大战后50多年间，日本人围海造陆达200平方千米，相当于2.6个香港岛的面积。20世纪70年代日本将围垦的重点转移到海岸以外的人工岛。东京人口1200多万，面积只有2145平方千米。为了寻找新的生活空间，东京将在15年时间内用城市垃圾填出18个人工小岛。

日本的人造陆地从利用方式的变化大体可分三个阶段：

①明治维新以前--以拓海围田、开垦耕地为主的农业利用期；

②明治维新到20世纪70年代的经济高速增长期--综合工业到重化工业为主的工业利用期，据*土厅统计，1912——1954年仅东京湾6港区造陆就有3000公顷，1954——1982年，全日本人造陆地面积达到6万公顷；

③经济高速增长时期以来--从以工业开发为主转向以交通住宅、商务、情报、文化娱乐等为主的城市功能多样化开发利用期。

日本目前已建的最着名的人工岛是神户人工岛。不久前，日本有关部门又提出了再建造700个人工岛的设想，以实现扩大国土面积1.15万平方千米，解决日本经济发展的需要。

日本神户人工岛，这是世界上第一座海上城市，位于神户市以南约3000米，水深12米，面积达436万平方米。历时15年完工，耗资达55亿日元。与神户市由一座大桥相边。岛中部是住宅区，南侧建有防波堤，其他三面是现代化的集装箱装卸载码头。

中国

中国从上世纪五、六十年代开始围填海活动，到上世纪末，沿海地区围填海造地面积达1.2万平方公里，平均每年围填海230至240平方公里。正是考虑到保护海洋环境，2002年，《海域使用管理法》实施后，国家每年对围填海规模都控制在100多平方公里左右。

香港山多平地少，1842年香港首次将兴建皇后大道的沙石推进大海，以后香港便不断填海造地，一百多年来，填海面积已达六十七平方公里，占香港总面积超过百分之六。*台塑集团的麦寮六轻也是填海造陆的巨大工程，开发造地的面积约2255公顷。

澳门由于山多平地少，除了历史上先后把城市的范围扩展至关闸，占领青洲、氹仔、路环，又向清*索要横琴岛、对面山，葡澳*亦在1863年进行第一次填海工程。截至2011年时，澳门半岛的面积在填海工程下已超过9.3平方公里，比1840年的2.78平方公里增大了3倍以上。澳门总面积因沿岸填海而不断扩大，自有记录的1912年的11.6平方公里逐步扩展至2011年的29.9平方公里。

*在日据时期，在今*市哈玛星一带填海造地，设立“打狗停车场”（今*港车站）作为纵贯铁道终点，后来发展成为*政经中心。而近年*的填海造地，*最早的海埔新生地位于新竹市的新竹海埔新生地，1957年5月着手开发；1960年3月完成，实验区共八十八公顷。最具代表性的是云林县麦寮乡的六轻，开发造地的面积约2,255公顷。

2、填海原因

由于事先城市规划的不合理，没有给港口仓储服务预留足够的空间，导致港口仓储能力不足，使商品流通能力、效率持续下降，城市生活成本持续上升，经济不能持续发展，填海造地的目的是为了提升一个城市的仓储能力，做出的一个无奈的选择，目前先发展的城市已经发现了事先没有预留仓储空间的问题，该留给港区的地方开发了房地产，留下了后患无穷的后果，而发展中的城市并没有接受教训，城市象摊大饼一样的扩张，必然走向物价飞涨的老路。

3、现状

在亚洲部分国家，陆地资源贫乏的沿海国家和地区，都很重视利用滩涂或海湾填海造地，像日本、韩国、新加坡、印度和中国香港、澳门等，都在向大海要土地。

荷兰

由于国际上对海洋经济观念上认识的不断成熟，一些海洋大国也在逐年减少围海造地的面积。进入21世纪以来，荷兰在保障抵御海潮和防洪安全的前提下，研究退滩还水方案，实施与自然和谐的海洋工程计划，不再将海域直接围死形成新的陆地，而是尽量保留海域。

日本

从1945至1975年，日本*在临海填海造地11.8万公顷（相当于两个新加坡的面积），东京湾填海造地工程、神户人工岛和关西国际机场填海造地工程都世界知名。统一进行工业布局，将炼油、石油化工、钢铁和造船等资源消耗型联合企业配置于东京湾以南的沿太平洋带状工业地带上，使原料码头与产品码头成为工厂的一部分，减少了中转运输费用，并据此调整工业布局，向临海集中。

洋山港三期填海造地工程

日本有关专家指出，港口与工业区紧密结合在一起的新布局不仅使能源耗量多的钢铁、水泥、制铝、发电和汽车业等成本下降，促进了这些部门以及造船、机械和建筑等工业部门的发展，而且使以石油为原料的石油冶炼、石油化学、合成纤维、塑料制品和化学肥料等工业飞速发展。

经过这一时期的发展后，占日本全国总面积31%的临海地带，汇集了全国52%的人口和全国58%的工业产值，显示出临海工业区在*民经济发展中的重要作用。

至2005年，日本围填海总面积已经不足1975年的1/4，每年的填海造地面积只有500公顷左右，填海主要用于港口码头建设，形式主要是人工岛。

可是，在获得巨大收益的同时，大肆填海造地发展工业经济也给日本带来了巨大的后遗症。从1945年到1978年，日本全国各地的沿海滩涂减少了约3.9万公顷，后来每年仍然以约2000公顷的速度消失，海洋污染、生态退化、航道淤塞等问题层出不穷。日本每年又不得不投入巨资希望能够找到一些恢复生态环境的方法。

在东京、大阪等港口地区，由于海岸线都被垂直建筑取代，使可以平衡海洋生态的海洋生物无法栖息在海岸边，这样的情况在日本全国都不同程度地存在着。

日本的各种海洋环保研究机构已经不断在进行各种实验，希望能够找到一些恢复生态环境的好方法，这些实验包括人造海滩、人造海岸，人造海洋植物生存带等等。经过把多种技术组合起来进行实验，看起来很有效，各种小鱼小虾贝类和海洋微生物已经出现在人造海滩、海岸周围，显示着环境的改善。与此同时，他们也不断把研究成果作为环保建议向*提出，供*参考。

按照日本现有的法律规定，如果要进行填海造地工程，地方*首先要组织各方人员进行广泛调查，其中最主要的内容就是了解填海将对周围环境造成怎样的影响，随后把报告提交给环境省审批，如果环境省同意就可以进行。

但是现今，日本环境省不会轻易同意了，原因是日本的经济增长已经明显放缓，人口甚至出现了负增长，对土地的需求已经不如以前急迫，最重要的原因是*已经意识到填海造地对于日本的海洋生态环境影响太大，而且很可能得不偿失。“

据*内媒体报道，为了保护海洋资源多样性，维护生态环境平衡，日本许多环保组织和渔业人士纷纷采取各种形式，反对填海造地。日本*有关方面已制定的在东京湾上的”三番濑“、伊势湾上的”藤前“等滩涂造地的计划，都遭到了包括当地*在内的各界人士的强烈反对，后者强烈要求有关方面停止填海计划，已经使一些项目*缩小规模或停止。

*内要再申请新的填海工作，基本上是被禁止的，但是也有例外，那就是城市垃圾的填埋，当然填埋垃圾前都需要由专家们进行环境调查和评估，包括应该采取什么样的填埋方式。

随着日本进入大生产、大消费的时代，由此大量产生生活垃圾，由于垃圾处理的成本很高，所以东京将垃圾和泥沙作为填海造地的主要材料。东京湾的二期垃圾填海工程还在进行。

摩纳哥

自1861年脱离法国独立以来，摩纳哥便一直寻求各种方法扩大国土面积，截止2009年12月，20%的领土为填海造地。摩纳哥国家元首阿尔贝二世亲王计划开启一项”填海造地“工程，以解决国内人口膨胀造成的用地增加问题。该项”填海造地“工程将使摩纳哥丰维耶区向地中海延伸5万多平方米”陆地“，工程预计将在2015年以后动工。

新加坡

新加坡迄今已经造地100多平方公里，樟宜国际机场和工业区裕廊镇等都是填海而建的。

4、环境影响

优点

增加城市建设和工业生产用地，有效制造平地，以供市区发展。

美化海岸线，改善沿海景观。

扩大耕地面积，增加粮食产量。

缺点

破坏海洋生态，影响水中生物生活，不但生物不能生存，更大量出现了赤潮的情况。

过度填海会使海港收窄，令水流更急速，波浪波幅更大，影响船只航行。

对于直接把雨水排出大海的地区，填海令地下的雨水渠延长。而因为延长部份斜度的不足，所以整条雨水渠的排水力减低。在雨季时，就可以因为大雨而造成内城街道水浸的问题。

产生凸堤效应，让周边的海岸线往内缩。例如1945年到1978年，日本全国海滩减少了约3.9万公顷。

影响自然景观

污染物累积在变狭了的海港内，难以冲去，使港湾水质恶化。

水土流失，因海域上增加更多的浪，令一些天然的沙及泥土冲走。

5、社会争议

土地资源不断吃紧，向海洋要地成推动沿海区域经济增长的新动力。但过度开发，不科学的填海造地，却会对海洋资源造成严重破坏。

”围填海工程附近海区生物种类多样性将明显降低，如红树林的大面积消失。同时，对滩涂和海湾大面积地围填海，严重影响纳潮量和海水自净能力，造成海洋生态系统的自我修复能力下降。“2012年中国两会上，山东省政协委员、烟泰光远律师事务所主任高月明忧心忡忡。他的担忧来自于当前规模宏大的围填海造地行动。调查越深入，他的担忧就更多。

之所以出现这种”向海洋要土地的冲动“，高月明指出，一方面是宏观调控下土地指标收紧，一方面是填海造地不涉及拆迁补偿，不易引发矛盾，且填海成本远低于招标土地成本，审批程序便捷，政治风险也小得多，所以备受部分地方*和开发商青睐。但填海造地应对远期生态的影响进行认真分析。填海造地，短期收益显而易见，但长远后果和代价令人堪忧。

”对上海、青岛这样的房价很高的城市，如果填海造地开发能抑制高房价，也可看成是一个积极行为，但是从事实上看，也并未起到这样的作用。而且，因急于求成，填海不满二十年开发商就开始开发，南方一些沿海城市很多填海开发的房地产都开始出现不同程度下沉。这些都应该引起警示。“他建议，填海造地必须妥善处理经济发展与生态文明建设的关系，同时加大对海洋环境污染的法律惩罚力度，进一步出台相关的政策法规，涉及填海造地的项目审批时应当慎重。

对于围填海造地，山东省人大代表、中国科学院海洋研究所所长、研究员孙松也关注已久。

”一方面，巨大的经济利益在诱惑着我们，另一方面巨大的生态环境破坏在后面等着我们。“孙松介绍，目前许多地方不仅在滩涂上围填海造地，还大兴人工岛等建设，这实际是一种”自杀“行为。他建议，批准项目前应组织专家进行长时间战略性研究。

在气候变暖的大趋势下，填海工程引起的近海地貌变化可能会放大气候变暖带来的环境效应。”如荷兰以前通过圈海造田改写着地球版图，但是随着全球气候变化和海平面上升，荷兰有60%的人口、55%的土地处于海平面以下。因此，2009年，荷兰退耕还水。“

根据研究，海洋目前有两个功能：产出功能和服务功能。但是目前多关注其产出功能，如鱼虾、石油、淡水等，但是其服务功能如运输和对气候的贡献却相对忽略。”实际上我们呼吸的氧气70%来自海上，海洋服务功能不能忽略。“孙松称，发展蓝色经济关键是要保证经济的”蓝“色，不要用破坏海洋为代价换取经济利益。

同时，孙松指出，虽然现在*对围填海项目有环评论证程序，但是这个论证对不少开发商来讲只是为了拿到许可证，因此，找一些退休的学者、专家论证一番，就轻易拿到了许可证。”国家没有统一论证团队，科学家不讲良心的话，就很可怕。“

”开发商目前围填海的成本只有填海成本，而缺少环境生态成本，所以趋之若鹜。但是不少天价海景房其实并不见得宜居。“他以2011年东日本大地震为例，地震发生时，近海多个人工填海区在海啸发生时被瞬间吞没。而环黄渤海区域也正好处于环太平洋地震带上，应该引起重视。

6、法律性质

海洋问题

精卫填海

海洋，在罗马法上属于共用物（rescommunesomnium），国界以内的海洋属于公有物（respublica）。沿海岸线的土地增加可以分为淤积地和人工填海造地。人工填海造地中间又可以分为人工辅助淤积和人工填海两种。从法律上说，后两种都包含人的行为在其中，可以看作是人为的添附；而第一种淤积地则是由于自然力所导致，因此法律上为自然添附。在罗马法中，淤积地是一种缓慢的和潜伏的扩张，它出现在由河流带来的泥土随着河水的后撤而逐渐同沿岸土地相结合的情况之中。

填海权

填海权的法律性质

从民法物权的角度来看，有关单位在交纳海域使用金后，经过国家海洋管理部门批准所获得的”填海权“应认为是一种物权，其本身具有财产价值。

因为，填海并不是”使用“海，而是”变海为地“。因此，在海域使用管理法中，对于填海造地只应做纲领性规定，未来应考虑将填海造地单独立法。

填海权的取得

填海权的取得可能有下列原因：

因批准而取得。申请单位在获得国家有关部门批准后，即可获得填海权。

因受让而获得。例如，甲公司经过国家海洋部门批准同意以后，获得了某海域的填海权。但是甲公司无力填海，将填海权转让给乙公司，乙公司获得填海权。

因抵押权的实现而取得。甲公司获得填海权以后，将获得的填海权设定抵押，向乙银行请求贷款。到期不能还款，乙银行拍卖填海权，丙银行拍得填海权，因此获得填海权。

填海权的变更

填海权是具有财产内容的非专属性的物权，因此，填海权应当可以抵押、可以转让。但是国家海洋管理部门应当对受让填海权的单位进行监督。填海权抵押和转让，应当在国家海洋管理部门进行登记，以彰显其公信力和其物权效力。在填海权转让以后，国家海洋管理部门应当对受让填海权的单位法人进行监督，使得该单位能够按照许可的内容、方式和范围进行填海，防止出现滥填海的现象。

填海权的消灭

填海权因填海完成而消灭。初，填海权的权利内容为按照国家海洋管理部门的规定填海的权利，但是一旦填海完成，则转化为对所填之海产生的土地拥有土地使用权。因此，填海权本身消失，转化为土地使用权。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民*土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民*登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。

填海权因填海权抛弃而消灭。填海权是否可以抛弃？填海权的抛弃应当在国家海洋管理部门的监督下进行。填海权抛弃以后，应当在登记簿上将填海权注销。

填海权因填海行为不合法被海洋管理部门吊销而消灭。

填海权因收回而消灭。特殊情况下国家得收回填海权。因自然环境改变而不适合填海的，或者国家重要军事、战略需要认为需要此地的，或者国家军事战略原因认为不适宜填海的等，国家海洋部门得收回填海权。国家海洋管理部门收回填海权，应当退还海域使用金（海洋资源补偿金）。

填海权的登记

填海权作为一种物权，应当自登记时生效。填海权的取得、转让、抵押应该登记。登记为填海权的生效要件。填海权抛弃应当自涂销登记的时候生效。填海权抛弃后不可先占取得。填海权自抛弃后消灭。填海权的登记不同于土地和房产登记，填海权之登记属于他物权登记。因此，填海权的登记机关应当在国家海洋部门而并非在国家土地资源管理部门。

填海权的时间限制

因为海洋之变化莫测，填海权的行使应当尽快进行。法律亦规定3年之除斥期间。即，如果自填海权登记之日起三年内不行使填海权，则填海权应罹于除斥期间，填海权人最终丧失填海权。填海权一旦开始行使，填海行为应当在合理时间内完成，如果该填海权人由于资金匮乏等原因无力在规定时间和规定范围内填海，则丧失填海权。当事人可将填海权让与。无故不让与的，国家海洋管理部门收回填海权。可视情况退还部分海域使用金。

填海权获得的程序

一般项目，应当由国家海洋行政主管部门负责，特殊情况下或者占用海域过大的由国务院审批。海域使用管理法第十八条规定，”下列项目用海，应当报国务院审批：（一）填海五十公顷以上的项目用海；（二）围海一百公顷以上的项目用海；“审批以后，申请主体获得填海权。填海造地是由国家统一进行为好，避免各自为政，乱填滥填海域。

物权属性

无论从法理还是从中国的现行立法，填海造地所造之地均应为国家所有。中国海域使用管理法第三十二条明确规定，填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。但有填海权的单位对于填海所造之地拥有土地使用权，应当认为可以转让。可以抵押。

非法填海

非法填海的主体应承担行政责任、民事责任、刑事责任等。

非法填海所造成的土地如果能够再次恢复，应当恢复；如果不能恢复，新增土地属于国家所有，非法填海部门不能取得该地的使用权，海洋部门应当将新增土地移交土地管理部门，并由土地管理部门登记。

非法填海所造之地，如果没有经过批准，那么填海所造的土地属于国家所有当无疑义。但谁拥有使用权呢？应当认为，填海单位不能获得土地使用权，并且应当予以处罚。

对超范围填海所生成的土地，填海单位无使用权，并应因此承担法律责任。

用有毒有害物质填海、或者填海行为造成其他损失的，应当承担法律责任，并应当对受损害的单位和个人进行赔偿。

7、文化

中国神话有”精卫填海“的故事。《山海经》中记载：”炎帝之少女名曰女娃。女娃游于东海，溺而不返，故为精卫，常衔西山之木石，以堙于东海。“东晋诗人陶渊明写过一首诗，诗中说：”精卫衔微木，将以填沧海“。

8、我国管控

根据2018年1月消息，连日来，国家海洋督察组陆续对辽宁、海南等六省区围填海专项督察情况进行反馈。人们看到，一个共性的、突出的问题，是沿海各地都存在着向海要地的冲动，普遍存在的不合理乃至违法围填海，给海洋生态环境、海洋开发秩序带来了一系列问题。

2018年1月17日，国家海洋局举行围填海情况新闻发布会，国家海洋局副局长林山青宣布，结合围填海督察整改工作，国家海洋局将采取“史上最严围填海管控措施”，以期保护优先、集约利用的用海理念牢固确立，使海域开发利用得到可持续发展。

6省(区)向海要地冲动强烈存在三大共性突出问题

2017年,国家海洋局经国务院批准授权,组建国家海洋督察组,分两批对沿海11个省区市开展了围填海专项督察｡督察组对辽宁､河北､江苏､福建､广西､海南开展了第一批围填海专项督察,同步对河北､福建开展了例行督察,目前督察意见已全部反馈｡

“围填海在一定程度上缓解了沿海用地紧张,为沿海基础设施建设､新兴产业聚集区､重化工基地､装备制造基地等提供了承载空间｡但同时,不合理的围填海和违法的围填海也给海洋生态环境､海洋开发秩序带来了一系列问题｡”林山青说｡

统计显示,自2002年《海域使用管理法》实施到2017年底,全国依法审批填海造地共15.8万公顷,约占沿海地区同期新增建设用地的12%,海洋生产总值占国内生产总值的9.5%,为促进经济社会发展､弥补沿海地区建设空间不足提供了重要保障｡与此同时,通过督察看到,沿海各地都存在向海要地的冲动,出现了一些突出问题｡

督察显示,6省(区)共性的､突出的问题,主要集中在三个方面:

——节约集约利用海域资源的要求贯彻不够彻底｡部分地区脱离实际需求盲目填海,填而未用､长期空置,个别项目违规改变围填海用途,用于房地产开发,浪费海洋资源,破坏生态环境｡

——违法审批,监管失位｡有些地方从资源环境监管部门到投资核准部门,从综合管理部门到具体审批单位,责任不落实､履职不到位问题突出;违反海洋功能区划审批项目,化整为零､分散审批等问题频发;基层执法部门对于*主导的未批先填项目制止难､查处难､执行难普遍存在;违法填海罚款由地方财政代缴,或者先收缴再返还给违法企业,行政处罚流于形式｡

——近岸海域污染防治不力,陆源入海污染源底数不清,局部海域污染依然严重;督察组排查出的各类陆源入海污染源,与沿海各省(区)报送入海排污口数量差距巨大｡