权责发生制*综合财务报告制度

指各级*财政部门按年度编制以权责发生制为基础的*综合财务报告的制度。按照制度要求，各级*财政部门要编制资产负债表、收入费用表等财务报表以及报表附注，并以报表为基础进行综合分析，全面报告*整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续能力。

1、提出

十八届三中全会明确提出“建立权责发生制的*综合财务报告制度”，深刻认识到这项制度的构建与国家治理体系和治理能力现代化目标的提升息息相关，是成功推进和完成新一轮财政改革任务的必然要求。

2、重要性

建立权责发生制*综合财务报告制度是做实国家治理体系和治理能力现代化的重要基础

国家治理体系和治理能力的现代化必然要求新型的、坚实的基础制度体系支撑。权责发生制*综合财务报告制度作为现代财政制度的重要组成部分，从其科学内涵和功能作用看，必然成为国家治理体系和治理能力现代化的重要制度基础。

第一，权责发生制*综合财务报告制度是现代国家治理的创新性制度。权责发生制*综合财务报告制度是*财政部门按年度编制以权责发生制为基础的*综合财务报告的制度，报告的内容主要包括*财务报表(资产负债表、收入费用表等)及其解释、财政经济状况分析等。这项制度从根本上突破了传统财政决算报告制度仅报告当年财政收入、支出及盈余或赤字的框架，能够完整反映各级*所拥有的各类资产和承担的各类负债，从而全面反映各级*真实的财务状况，即*的财务“家底”。这种突破实际上是财政制度创立和融入现代国家治理一系列新理念、新方法的突破，包括*与市场的作用领域及界限、*承诺和履行责任结果的科学核算及公开披露、代际公平、*自身可持续性分析等。这项制度的兴起亦有深刻的国际背景。

第二，权责发生制*综合财务报告制度是廓清*与市场界限，发挥市场决定性作用的必然要求。十八届三中全会提出要处理好*与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，重要的前提是清晰、准确界定*与市场的活动领域。为此，必须建立科学规范的核算制度，准确反映*资产负债规模、结构及变化趋势。编制权责发生制*综合财务报告，将从制度机制上按照科学、公认的标准确定*报告主体的范围，确认、计量和披露*的资产和负债，深度分析*财务状况及其对经济的影响，分析*资本与市场资本的合理比例，为分清*与市场的关系，将*和市场的作用都发挥到最优状况提供了制度保障基础。

第三，权责发生制*综合财务报告制度是推进*更好地履行受托责任的有效手段。按照现代的国家治理理念，治理的主体是多员的，既包括*，也包括企业组织、社会组织和居民等。公共财政领域，*不再是单一管理主体，而是履行受托责任，即受社会公众之托，运用公共资源向社会提供公共服务，并接受社会公众监督。与企业财务报告的基本目标是为企业实现利益最大化决策使用不同，*财务报告制度的基本目标是反映*履行受托责任的情况。这项制度通过统一规范*财务报告目标、报告方法、报告内容、报告要求，可以全面反映*财务状况和运营情况，并以通俗易懂的方式帮助报告使用者更好地理解*财务状况与经济社会发展的关系，进而反映出*在提供公共服务、改善民生、宏观调控等方面所履行的受托责任情况，满足社会公众对*财政财务信息全面性、准确性和及时性的需求，便于社会公众监督。

第四，权责发生制*综合财务报告制度是更好发挥*作用的信息基础。实现有效的*治理，重要基础是*能够全面、准确、及时掌握自身运行状况，尤其是财务运行状况，进而实施各项政策措施。权责发生制*综合财务报告制度通过利用各级*财政部门编制的资产负债表、收入费用表等财务报表，可以全面准确地反映*财务状况，为及时监控*债务规模，制定合理的融资、偿债计划，有效配置*资源提供科学、有效的信息支持，有利于促进*资产负债管理、绩效管理、预算管理、风险管理等职能作用发挥。

第五，权责发生制*综合财务报告制度是实现财政管理能力现代化的重要推手。推进国家治理体系和治理能力的现代化，必然需要各领域管理能力的现代化作为基础。*综合财务报告真正跳出了就财政论财政的束缚，着力从财政经济的全局反映和分析*整体财务状况，理论性、政策性、技术性要求大幅提高，对财政管理能力提出了革命性要求。因此，建立权责发生制*综合财务报告制度可以从根本上推高财政管理人力资本和知识资本的积累速度，为推进国家治理现代化铺就坚实的人力资本和知识资本的基石。

建立*综合财务报告制度必须深入领会和认真贯彻党的十八届三中全会精神

无论从国际还是国内经验看，建立权责发生制*综合财务报告制度，都要求人们的思想理念、政策水平、管理技能向现代化跨越，必然是一个充满艰难和挑战的过程。要克服这些困难，应对这些挑战，实现改革目标，关键是要按照十八届三中全会确定的新思想、新精神、新要求统一思想认识、确立科学方法、凝聚攻坚力量。因此，必须通过深入学习领会三中全会的精神，为落实三中全会的改革任务提供根本保障。

首先，必须确立理念转变的政治意识。权责发生制*综合财务报告反映的信息对各级*财政财务管理的规范性要求大幅提高，特别是在债务融资管理的规范性约束和透明度方面，很大程度上是*管理行为迈向更加科学规范的一场自我革命。但从前期试编权责发生制*综合财务报告工作的经验看，一些地方还存在理念更新难、自我规范有顾虑、投入力量不充分的问题，不仅会制约改革的进程，甚至会成为改革的严重阻力。因此，必须更加深入学习领会十八届三中全会精神，确立理念转变的政治意识，将思想认识不折不扣地统一到全会决定上来，切实加大领导力度，努力克服种种障碍，坚决把这项工作完成好。

其次，必须确立勇于担当的使命意识。建立*综合财务报告制度既要求勇于将当前深化改革中矛盾和困难披露出来，又为深化改革和解决问题提供了管理手段。虽然眼前这项制度建设面临很多困难，但正如*总书记在*同志诞辰120周年座谈会讲话中讲到，“中华民族是一个有志气的民族”，始终有在苦难和挫折中求索，在风雨飘摇中前进的精神，既然这项任务放在我们财政*肩上，我们就要有信心、有决心扛得起，就要不怕困难、不畏险阻，担当起改革的责任，无愧于历史赋予的使命。

最后，必须具备推进改革的钉钉子精神和创新意识。从传统的收支决算到编制权责发生制*综合财务报告，要建立一系列制度规范，报表编制涉及10多万个勾稽公式和70多万个行政事业单位，是一项十分艰巨复杂的系统工程。在前期试编地方*综合财务报告过程中，发现大量单位存在工作基础薄弱、数据的准确性难以达到要求等问题。在这些困难面前，我们财政*必须要有*总书记讲的钉钉子精神，“一锤子一锤子”把每一个数据“钉实”，一步一步把每一项工作干好，积跬步之功而达事业所成。

建立*综合财务报告制度必须做大量艰苦细致的工作

必须抓住工作主要目标和关键环节，采取强有力的措施，尽快将制度的基本框架建立起来，逐步使之成为规范*财政财务管理的一项长效机制，为增进国家治理能力打下坚实的基础。一是要制定权责发生制*综合财务报告制度实施方案。明确建立这项制度的目标、原则、主要内容、各有关部门职责、考核机制、配套措施、时间表和路线图等，全面规划和指导*财务报告制度建设工作。二是要建立*财务报告制度规范和操作指南。制定统一、规范的*财务报告制度，明确*财务报告编制的主要内容、编制程序、职责分工等。发布*财务报告编制办法及其操作指南，为*财务报表编制提供基础规范。三是要扎实做好各项基础工作。改革总预算会计制度等相关会计核算制度、开发信息系统、开展大规模培训，夯实这项制度的各项基础，确保*综合财务报告的信息质量。

3、改革方案

国务院关于批转财政部权责发生制*综合

财务报告制度改革方案的通知

国发〔2014〕63号

各省、自治区、直辖市人民*，国务院各部委、各直属机构：

国务院同意财政部《权责发生制*综合财务报告制度改革方案》，现转发给你们，请认真贯彻执行。

国务院

2014年12月12日

（此件公开发布）

权责发生制*综合财务报告制度改革方案

财　政　部

按照党的十八届二中、三中、四中全会精神，根据新修订的《*预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）有关要求，为建立权责发生制的*综合财务报告制度，全面、准确反映各级*整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，制定本方案。

一、建立权责发生制*综合财务报告制度的重要意义

我国目前的*财政报告制度实行以收付实现制*会计核算为基础的决算报告制度，主要反映*年度预算执行情况的结果，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但随着经济社会发展，仅实行决算报告制度，无法科学、全面、准确反映*资产负债和成本费用，不利于强化*资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。因此，必须推进*会计改革，建立全面反映*资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制*综合财务报告制度。

二、指导思想、总体目标和基本原则

（一）指导思想。

认真贯彻落实党的十八届二中、三中、四中全会精神，高举中国特色*伟大旗帜，以*理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照党*、国务院决策部署，加快推进*会计改革，逐步建立以权责发生制*会计核算为基础，以编制和报告*资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制*综合财务报告制度，提升*财务管理水平，促进*会计信息公开，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）总体目标。

权责发生制*综合财务报告制度改革是基于*会计规则的重大改革，总体目标是通过构建统一、科学、规范的*会计准则体系，建立健全*财务报告编制办法，适度分离*财务会计与预算会计、*财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映*财务信息和预算执行信息，为开展*信用评级、加强资产负债管理、改进*绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进*财务管理水平提高和财政经济可持续发展。

（三）基本原则。

1.立足中国国情，借鉴国际经验。在充分考虑我国*财政财务管理特点的基础上，积极借鉴我国企业会计改革的成功做法，吸收国际公共部门会计准则、有关国家*财务报告制度改革的有益经验，构建具有中国特色的*综合财务报告制度。

2.坚持继承发展，注重改革创新。积极吸收近年来完善现行*会计制度、行政事业单位会计改革以及*综合财务报告试编中取得的经验，注重制度创新，强化信息技术支撑，准确反映*资产负债状况和运行成本，促进*规范管理和有效监督。

3.坚持公开透明，便于社会监督。按照*信息公开要求，规范公开内容和程序，促进公开常态化、规范化和法制化，满足各有关方面对*财务状况信息的需求，进一步增强*透明度。

4.做好总体规划，稳妥有序推进。科学合理设计改革总体框架和目标，指导改革有序推进。充分考虑改革的复杂性和艰巨性，先行试点，由易到难，分步实施，积极稳妥地推进改革。

三、主要任务

（一）建立健全*会计核算体系。推进财务会计与预算会计适度分离并相互衔接，在完善预算会计功能基础上，增强*财务会计功能，夯实*财务报告核算基础，为中长期财政发展、宏观调控和*信用评级服务。

（二）建立健全*财务报告体系。*财务报告主要包括*部门财务报告和*综合财务报告。*部门编制部门财务报告，反映本部门的财务状况和运行情况；财政部门编制*综合财务报告，反映*整体的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。

（三）建立健全*财务报告审计和公开机制。*综合财务报告和部门财务报告按规定接受审计。审计后的*综合财务报告与审计报告依法报本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开。

（四）建立健全*财务报告分析应用体系。以*财务报告反映的信息为基础，采用科学方法，系统分析*的财务状况、运行成本和财政中长期可持续发展水平。充分利用*财务报告反映的信息，识别和管理财政风险，更好地加强*预算、资产和绩效管理，并将*财务状况作为评价*受托责任履行情况的重要指标。

四、具体内容

（一）建立*会计准则体系和*财务报告制度框架体系。

1.制定*会计基本准则和具体准则及应用指南。基本准则用于规范*会计目标、*会计主体、*会计信息质量要求、*会计核算基础，以及*会计要素定义、确认和计量原则、列报要求等原则事项。基本准则指导具体准则的制定，并为*会计实务问题提供处理原则。具体准则依据基本准则制定，用于规范*发生的经济业务或事项的会计处理，详细规定经济业务或事项引起的会计要素变动的确认、计量、记录和报告。应用指南是对具体准则的实际应用作出的操作性规定。

2.健全完善*会计制度。*会计科目设置要实现预算会计和财务会计双重功能。预算会计科目应准确完整反映*预算收入、预算支出和预算结余等预算执行信息，财务会计科目应全面准确反映*的资产、负债、净资产、收入、费用等财务信息。条件成熟时，推行*成本会计，规定*运行成本归集和分摊方法等，反映*向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息。

3.制定*财务报告编制办法和操作指南。*财务报告编制办法应当对*财务报告的主要内容、编制要求、报送流程、数据质量审查、职责分工等作出规定。*财务报告编制操作指南应当对*财务报告编制和财务信息分析的具体方法等作出规定。

4.建立健全*财务报告审计和公开制度。*财务报告审计制度应当对审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定。*财务报告公开制度应当对*财务报告公开的主体、对象、内容、形式、程序、时间要求、法律责任等作出规定。

（二）编报*部门财务报告。

1.清查核实资产负债。各部门、各单位要按照统一要求有计划、有步骤清查核实固定资产、无形资产以及代表*管理的储备物资、公共基础设施、企业国有资产、应收税款等资产，按规定界定产权归属、开展价值评估；分类清查核实部门负债情况。清查核实后的资产负债统一按规定进行核算和反映。

2.编制*部门财务报告。各单位应在*会计准则体系和*财务报告制度框架体系内，按时编制以资产负债表、收入费用表等财务报表为主要内容的财务报告。各部门应合并本部门所属单位的财务报表，编制部门财务报告。

3.开展*部门财务报告审计。部门财务报告应保证报告信息的真实性、完整性及合规性，接受审计。

4.报送并公开*部门财务报告。部门财务报告及其审计报告应报送本级*财政部门，并按规定向社会公开。

5.加强部门财务分析。各部门应充分利用财务报告反映的信息，加强对资产状况、债务风险、成本费用、预算执行情况的分析，促进预算管理、资产负债管理和绩效管理有机衔接。

（三）编报*综合财务报告。

1.清查核实财政直接管理的资产负债。财政部门要清查核实代表*持有的相关国际组织和企业的出资*益；代表*发行的国债、地方*债券，举借的国际金融组织和外国*贷款、其他*债务以及或有债务。清查核实后的资产负债统一按规定进行核算和反映。

2.编制*综合财务报告。各级*财政部门应合并各部门和其他纳入合并范围主体的财务报表，编制以资产负债表、收入费用表等财务报表为主要内容的本级*综合财务报告。县级以上*财政部门要合并汇总本级*综合财务报告和下级*综合财务报告，编制本行政区*综合财务报告。

3.开展*综合财务报告审计。*综合财务报告应保证报告信息的真实性、完整性及合规性，接受审计。

4.报送并公开*综合财务报告。*综合财务报告及其审计报告，应依法报送本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开。

5.应用*综合财务报告信息。*综合财务报告中的相关信息可作为考核地方*绩效、分析*财务状况、开展地方*信用评级、编制全国和地方资产负债表以及制定财政中长期规划和其他相关规划的重要依据。

五、配套措施

（一）推动修订相关法律法规。推动修订《*会计法》、《*预算法实施条例》等，为推进改革提供法律保障。

（二）修订完善相关财务制度。根据需要，进一步完善相关行政事业单位财务制度和《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等，保证改革顺利实施。

（三）进一步完善决算报告制度。进一步完善决算报表体系，侧重反映预算收支执行情况，与*财务报告有机衔接。

（四）优化*财政管理信息系统。构建覆盖*财政管理业务全流程的一体化信息系统，不断提高*财政管理的效率和有效性。

（五）加强*财务报告编报内部控制。按规定建立和实施行政事业单位内部控制机制，设置充足的财务会计管理岗位，加强*财务报告编报内部控制，保证*财务报告真实、完整、合规。

六、实施步骤

建立权责发生制的*综合财务报告制度涉及面广，技术性、政策性、敏感性较强，宜逐步推进。*会计规则尚未全面建立之前，在现行*会计制度的基础上，暂按照权责发生制原则和相关报告标准，编制出反映一级*整体财务状况的财务报告，为加强地方*性债务管理、开展*信用评级等提供信息支撑。与此同时，加快推进*会计改革，建立审计、公开机制和分析应用体系，落实相关配套措施，力争在2020年前建立具有中国特色的*会计准则体系和权责发生制*综合财务报告制度。

（一）2014—2015年工作。

1.组建*会计准则委员会。

2.修订发布财政总预算会计制度。

3.制定发布*会计基本准则。

4.研究起草*会计相关具体准则及应用指南。

5.制定发布*财务报告编制办法和操作指南。

6.开展*资产负债清查核实工作。

7.完善行政事业单位国有资产管理办法等。

8.开展财政管理信息系统一体化建设。

（二）2016—2017年工作。

1.制定发布*会计相关具体准则及应用指南。

2.开展*财务报告编制试点。

3.研究建立*综合财务报告分析指标体系。

（三）2018—2020年工作。

1.制定发布*会计相关具体准则及应用指南，基本建成具有中国特色的*会计准则体系。

2.完善行政事业单位财务制度和会计制度、财政总预算会计制度等。

3.对*财务报告编制试点情况进行评估，适时修订*财务报告编制办法和操作指南。

4.全面开展*财务报告编制工作。

5.研究推行*成本会计。

6.建立健全*财务报告分析应用体系。

7.制定发布*财务报告审计制度、公开制度。

七、组织保障

各地区、各部门要高度重视权责发生制*综合财务报告制度改革工作，加强组织领导，明确任务分工和责任，抓好工作落实，确保改革顺利推进。财政部要抓紧制定*会计准则、*财务报告编制办法和操作指南等，修订完善相关财务会计制度，并指导地方财政部门做好组织实施工作；审计部门要按规定组织做好*财务报告审计工作。各部门、各单位要做好部门财务报告编报工作，有关部门要充分利用*财务报告信息，按照职能分工做好相关监督考核工作。