财政投入扶优扶强 高校财务管理如何适应双一流

我们的记者金科

金融投资将帮助最好的人，帮助最强的人。新一轮高校财务管理改革如何适应“双一流”建设的需要？

中国高等教育界等待了一年的靴子终于在公众的热议和想象中落地——就在中国新年钟声敲响之前，教育部发布了“双一流”建设实施办法。这标志着以“211工程”和“985工程”后的国家前缀命名的另一个高等教育发展战略的实施阶段的开始。

与我国以往的许多高等教育项目不同，“双一流”建设的选择条件将被引入“滚动淘汰机制”。这意味着，资本投资将不仅像过去那样针对特定的大学，而且原本不是“985”和“211”的大学也将有机会被选为“双一流”建设大学。

在以扶强扶优、强强扶专为价值取向的"双一流"建设中，高校现有的财务管理*能否适应新形势的需要，已成为我国推进"双一流"建设不可回避的"必然问题"。

预算管理中的一系列“问题清单”尚未解决。

“在‘211’和‘985’大学被废除后，在建设‘一流大学和一流学科’时，我们不能再走由部门指导和管理划分各级大学和学科的老路，以巩固现有的办学模式。相反，我们应该在科学推进高等教育人力、财力、物力等资源配置*和机制改革的基础上，在有效竞争与高等教育合理发展之间找到平衡点。我们应该用金融治理的理念来推动高等教育的创新发展。”在2016年底由北京大学中国教育财政与科学研究院和中国教育发展战略研究院教育财务委员会联合主办的教育财务学术研讨会上，中国财政与科学研究院联合国教科文组织研究中心副研究员张辉呼吁高校不断完善预算管理体系，以适应“双一流”建设的需要。

“在‘985’和‘211’取消后，高等教育财政拨款制度将采用更加开放和具有竞争力的绩效评估体系作为杠杆，建立激励和约束机制，鼓励公平竞争，加强目标管理，突出建设的实效，有利于创新型大学群体的建设。”根据张辉的分析，在全国2800多所大学中，有2700多所拥有地方*的行政权力。根据现行的“分级办学、分级管理”的高等教育管理*，我国高等教育财政拨款模式主要实行“综合定额+专项补助”的模式，即根据不同地区、不同类型、不同层次的办学情况，制定每个学生的拨款标准，然后根据每所大学的学生人数核定和分配资金总额。在此基础上，学校根据自身的特殊发展需要提出申请，由教育主管部门批准并确定所分配的特殊补贴。在这种*下，不同层次的大学、不同省份甚至不同地区的财力都有很大的差异。

与“双一流”建设的“路线图”相比，高校现有的预算管理*还不适应什么？包括张辉在内的一些教育财政研究人员列出了一长串“问题”:部门预算与高等教育机构预算之间的联系以及高等教育机构预算与职业发展之间的联系需要加强；高等教育预算支出标准的制定、预算编制的规范化、预算执行的严格性和内部控制的健全性也有待提高；大量的特殊项目实际上限制了高等教育机构的财务自主权。此外，高校科研经费制度对人的重视程度较低，人才的智力价值没有得到体现，高校学费和其他费用的调整有限，高等教育的捐赠功能尚未得到有效发挥。

引导资源投资多元化转型是必然趋势。

“随着中国经济进入新常态，财政收入增速放缓，“双一流”建设的金融保障将面临更大压力。”北京国家会计学院副院长王寿君认为，高等教育投资机制从过去绝大多数高校依靠财政拨款的模式转向引导资源多元化投资是一种必然趋势。

如何实现资源投入的多样化？王寿君建议“双一流”高校应坚持办学特色，面向国家、社会和市场需求，争取社会各界的投入。*应通过形成合理的学费价格体系、鼓励开放国际化办学、引导科技成果转化等方式，鼓励高校收入来源多元化，以财政资金带动社会投入，扩大财政投入的效果。同时，国家可以尝试将资源配置的权力和责任下放给大学，以提高资源投入的效率，鼓励大学不断积累资金，缓解资源投入的压力。

事实上，世界一流大学的资源投入和预算管理为中国的“双一流”建设提供了许多经验和教训。

世界一流大学的三分之二到四分之三位于美国，其中大多数是美国的私立高选择性大学。这些大学的成功在于其收入来源的多样化，支出结构中“人”的支出比例很大，以及为确保人才培训和科学研究的卓越性而进行的持续投资。然而，这些一流大学也面临着越来越激烈的高选择性大学录取竞争，竞争从优秀教师和学生扩大到其他非学术领域，以及由于控制不力导致的运行成本不断上升。

王寿君认为，美国一流大学面临的困境也给中国的“双一流”建设敲响了警钟:中国的大学治理改革能否解决软预算和无成本约束的问题？这个问题的影响可以避免或减轻吗？

除了引导资源投入向多元化转化，现有机制的内部“挖潜”也成为一些学者关注的焦点。张辉认为，今后可以考虑通过更加多元化和动态化的评价体系，逐步建立绩效预算分配机制，建立多元化的评价主体，通过市场竞争机制来分配科研经费。以*购买服务和绩效预算分配为出发点，可以为促进研究型大学的多元化发展和公平竞争创造条件。同时，国家可以进一步细化学生平均综合定额分配标准，综合考虑服务市场、科研产出、办学质量和办学特色等因素，采取客观的分配方式，提高研究型大学的整体资助能力。分配标准应根据经济和学校发展动态调整。

一级财务管理系统是有效的，还是学校的二级财务管理系统？

绩效考核和如何提高资金使用效率是高校财务管理在“双一流”建设中面临的重要挑战之一。武汉大学总会计师魏伟认为，衡量大学人才培养、科学研究、社会服务和文化传承四大职能的绩效是一个难题。与此同时，我们需要特别警惕的是，在“双一流”政策的刺激下，高校容易过分追求短期绩效，片面追求科研成果的数量，而忽视教学和宽松*氛围的营造，这可能影响长期战略目标的实现，甚至导致没有长期战略的现象。

华中科技大学总会计师詹一清指出，高校预算管理可以以“双一流”建设为目标，按照“规划、配置资源、核绩效、奖优”的程序，使整个高校预算管理形成一个闭环。规划应基于资源规划，而资源分配应基于推动资源的规划，预算内容应与规划相结合，以实现资金随*而动。预算目标应充分考虑学校的管理*和运行机制，贯彻财权与行政权相结合的原则，做到量力而行。在预算执行过程中，应遵守内部控制要求，以确保资金用于指定用途并遵守规定。预算执行的结果应进行绩效评价，并有明确的奖惩措施，以实现奖随效。

如何提高资金的使用效率？应伟伟认为，目前，高校财务管理有两个体系，即高校财务管理的两个层次和财务管理的一个层次。“第一级管理系统在预算执行方面是否更有效，而第二级管理系统在资金使用方面是否更有效？在我看来，基层部门可能有更多的信息，知道钱应该花在哪里。如果是这样的话，高校财务管理系统未来的发展趋势会从一级管理系统向二级管理系统转变吗？

高校的财务自主权和问责制也引起了学者们的关注。鉴于近期国家下放科研经费使用的政策，魏伟应该认为政策方向已经发生了很大的变化，如何“放开”科研经费的管理需要进行适当的衡量。

王寿君认为，该政策的基本要求是，资金使用者在使用资金时应保持“真实和合法相关”的底线，并在此基础上，资金可根据科研需要使用。然而，基金监管人需要合理保证资金的使用是“真实和合法相关的”，其余的不会干扰资金的使用。因此，在下放资金使用的同时，要完善资金使用的监督制度和问责制度，而不能过分依赖外部控制，忽视内部自律。(本报记者金科)