国务院研究报告：污染物排放拐点将全面到来

资料来源:中国环境污染现状分析及对策研究组格式设计:李子岳

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所的一份研究报告指出，在未来5至10年内，中国主要污染物排放的“拐点”将全面展开，即污染物排放将普遍由上升转为下降。

“中国环境污染状况分析与对策研究”课题组认为，污染物排放拐点的到来与经济进入新常态密切相关。总的来说，经济新常态不仅要求加大污染控制和减排力度，还要求通过产业结构调整减少污染排放。然而，环境质量的显著改善仍然需要很长时间，而且是一个长期的过程。

离排放拐点有多远？

在未来的5-10年里，排放的拐点将全面到来。

国家研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室副主任陈告诉记者，该报告以6种主要大气污染物和8种主要水污染物的排放量为基础，在已建立的分析框架下，对大气和水污染物的排放趋势进行了单一分析和总结处理，进而预测了我国主要污染物的总体排放趋势。

在中国的主要空气污染物中，二氧化硫的峰值排放发生在2006年，氮氧化物的峰值排放可能发生在2012年。根据该研究报告，中国主要污染物排放总体上正进入一个跨越峰值、进入下行路径的“转折点”，主要污染物排放的转折点将在未来5-10年内全面到来。据初步估计，中国主要污染物排放总量将在2016年至2020年，即“十三五”期间达到峰值。

国务院发展研究中心“中长期增长”研究小组的相关研究也表明，随着中国成为中高收入国家，经济增长进入了从高速到中速的“增长过渡期”，进入了年均7-8%的高速国内生产总值增长新常态，2020年增长率约为6.3%。在这种情况下，随着经济增长放缓和经济结构调整，污染物产量的增长率会下降。同时，随着污染控制力度的进一步加大，主要污染物的排放量将逐渐达到峰值。

陈说，从经济发展阶段来看，进入工业化中后期，重化工业高速发展阶段即将结束，高污染高耗能产业产量接近高峰。从产业结构来看，结构正在优化。高污染高能耗行业的比例正在下降。第三产业的比重已经超过了第二产业。从增长方式来看，从依靠要素高投入阶段到依靠效率和创新阶段。“总体而言，新的经济常态将有助于加强污染控制和减排。经济增长和污染物排放将“脱钩”。"

拐点是否意味着环境的立即改善？

环境质量的根本改善将需要大约20年。

“中国仍处于倒U型‘环境库兹涅茨曲线’的‘攀升’阶段，即将越过顶峰。”陈对说:

“环境库兹涅茨曲线”假说认为，污染物排放与经济发展之间存在类似的“倒U型”曲线:随着经济发展，污染物排放先增加后减少，即当经济发展达到一定水平时，环境污染程度达到最大，然后经济继续发展，环境污染减少，环境质量逐渐改善。

从国际经验来看，“环境库兹涅茨曲线”对主要经济体具有普遍意义。各国的主要污染物排放将经历一个较长的增长期。在达到“高峰”或“平稳”时期后，它们将基本上进入一个稳定的下行路径。常规污染物和非常规污染物的排放峰值将在一定时期内相继出现。

研究小组认为，未来主要污染物排放的过渡期是环境质量最复杂的时期。主要污染物排放的拐点即将到来，污染物排放总量将处于历史高位，复合污染特征将更加明显。污染物排放的转折点不一定是污染恶化的终点或环境质量改善的起点，而可能是环境质量最复杂的时期。

20世纪中叶，西方发达国家爆发了严重的空气污染。在上世纪六七十年代，空气污染的预防和控制开始得到加强。在完成工业化的前提下，用了大约30年的时间才意识到主要大气污染物的排放量超过了峰值，并逐渐减少了60%-90%，从而显著改善了空气质量。

项目负责人、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世波表示:“环境质量的显著改善需要很长时间，而且是一个长期的过程。根据国际经验和综合分析，预计中国的大气和其他环境质量将得到根本改善，也就是说，还需要20年才能基本达到欧美目前的环境质量水平。”

如何尽快推动转折点到来？

以环境质量为导向的“精细化”污染控制

“主要污染物排放将进入过渡期，对减排和污染控制的监管能力提出了更高的要求，包括监管重点、技术采用、政策工具等。”高世波表示，目前，严格的环境监管将大大降低重点行业的污染水平，但在一定阶段，重点行业大规模减排和污染控制设施建设的减排效果将下降。加强对非重点行业和分散中小企业的环境监管，使其污染物排放达标，是中长期污染物减排的潜力所在。污染物排放控制应逐步从“总量减排”的粗放控制转向以环境质量为导向的“精细”控制阶段。此外，不同地区应有不同的污染物减排要求和污染控制措施，不同的政策工具可以应用于空气、水和土壤的污染控制。

到2020年的现阶段是中国环境质量“保持稳定和改善”的关键时期。研究小组建议采取多管齐下的方法来改善污染预防和控制。首先，要完善环境监管体系，提高环境监管的有效性。最重要的目标是实现十八届三中全会《决定》提出的“建立和完善严格控制污染物排放的环境保护管理体系，实行独立的环境监督和行政执法”。

研究小组强调，为实现这一目标，应在立法、组织体系、权力分配、监督工具、问责机制、能力建设和环境监督等方面做出努力。建立和完善环境监管体系的问责机制是一个突破口。强化监督问责，完善监督机构内部控制机制，完善“自上而下”的内部问责机制。同时，完善司法和行政诉讼制度，加强对监管机构行为的社会监督，形成“自下而上”的外部问责机制。

此外，研究小组建议加快完善污染物减排政策体系。进一步落实以环境标准为代表的“指挥控制”环境监管政策，发挥其在减少污染中的基础性作用。同时，扩大环境和经济政策的范围和深度，促进环境政策工具的实用化和多元化发展，充分发挥市场机制的作用，促进污染减排长效机制的形成。

该研究小组认为，加强环境监督，一方面，应避免"部门利益"和"分裂"的趋势，以便不同部门领导的环境政策可以形成一个共同的力量。应进行整个环境政策系统的顶层设计，充分考虑各种环境政策的协同作用和互补性。另一方面，在充分实现环境目标的前提下，应加强环境政策的成本效益分析，以提高环境政策的绩效。(原标题:国务院发展研究中心的一项研究项目认为，污染物排放拐点将在未来5-10年内全面到来)