专家建言异地高考：随迁子女分成四类

近日，北京市教委召开专题座谈会，邀请知名专家学者就农民工子女接受义务教育后如何做好北京市高考工作进行咨询。教育部教育发展研究中心主任张强、北京大学教育学院院长文东茂、中国教育科学研究院研究员褚、北京社会科学院副研究员、北京教育科学研究院教育发展研究中心主任桑金龙等参加了讨论，并热情发言，积极提出建议。

据悉，今年以来，北京市教委邀请社会各界举办了一系列座谈会，就农民工子女接受义务教育后北京市高考实施方案征求意见。

党的十八大报告把改善民生、加强社会建设放在首位，围绕“努力办好人民满意的教育”做出了新的部署。在“大力促进教育公平”方面，报告强调“合理配置教育资源，重点关注农村、边远、贫困和少数民族地区，支持特殊教育，提高对贫困家庭学生的资助水平，积极促进农民工子女平等接受教育，让每个孩子都成为有用的人才。”同时，它要求“鼓励和引导社会力量发起教育”它充分体现了促进教育机会公平、公共教育资源公平配置、教育制度公平的总体理念，体现了我们党坚持以人为本、执政为民的重要理念。

*十八大报告关注农民工子女教育

面对全面建设小康社会的目标和广大人民群众的需求，党的十八大报告提出了“积极推进农民工子女平等受教育”的新要求。这是报告中唯一一项专门涉及移徙工人的重要声明。与中国*第十七次全国代表大会的报告相比，它至少表现出以下三层含义。

首先，从我国区域发展不平衡的基本国情出发，在流动人口众多、农民工分类复杂的情况下，促进公平的重点将集中在农民工这一具有相对清晰认同的群体上。这将与“加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇居民基本公共服务全覆盖”的进程密切相关。

第二，基于普及九年义务教育的新形势，在免费义务教育惠及城乡所有适龄人口的基础上，农民工子女将平等接受学前教育、高中教育、高等教育和继续教育等非义务教育领域的教育，而接受非义务教育需要个人分担费用，其中来自经济困难家庭的农民工子女将能够进入国家资助体系。

三是考虑不同地区财力和公共教育资源的差异，将“确保”平等接受义务教育改为“积极促进”平等接受教育。所示的政策重点是整体和局部的。此外，“积极推进”不应仅限于外来务工人员输入地的*和公共教育资源，输出地的*和公共教育资源也应承担相应的责任。

因此，目前和今后相当长的一段时间内，国家将重点保护残疾儿童和青少年、家庭经济困难学生和移徙工人子女的受教育权。在义务教育阶段，国家将尽最大努力不让儿童因家庭经济困难、上学或学习困难而辍学。在其他教育阶段，国家将为每个学生开辟适合其成长并成为有用人才的多样化道路。

其中，外来务工人员(包括外来务工人员)和其他非本地户籍员工的子女在入境地接受义务教育后能否参加当地的高中入学考试和大学入学考试，一直是社会关注的问题。在这方面，国家中长期教育改革和发展规划纲要提出了原则导向。2012年，国务院办公厅转发了教育部、发展改革委、*部、人力资源和社会保障部关于做好义务教育后农民工子女本地入学考试工作的意见。在实施过程中，根据党的十八大报告的新要求，建议进一步加强国家和地*策的配套，建立和完善*领导下的有效机制，调动社会参与的积极性，特别是对有大量流动人口的城市，规划城市的功能定位。 产业结构布局和资源承载能力统筹兼顾，政策重点优先放在农民工子女随迁问题上。 与此同时，出口国*和社会各界应该更加关心和帮助农民工留守儿童上学。

随着教育部等部门《关于做好义务教育阶段农民工子女本地入学考试工作的意见》的发布，备受社会关注的北京市异地高考计划即将出台。如何为随迁子女设计入学考试的具体条件和方法，引起了各方的热烈讨论。作者认为，该计划的原则和方向应该是保护随迁的非北京籍儿童的受教育权利，公平分配教育资源。然而，北京城市资源环境承载能力客观上已成为制约异地高考解决的主要瓶颈。

解决异地高考问题

据2011年底统计，在北京居住半年以上的流动人口为724.2万人，全市常住人口高达2018.6万人。庞大的人口规模与城市的资源和环境、有限的公共服务供给和保障能力之间的紧张关系已经变得非常突出。

水资源短缺。随着城市的发展和人口的增加，北京的人均水资源逐年减少，从2001年的139.7立方米减少到2010年的124.3立方米，远低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线，成为中国最大的缺水城市之一。为了应对人口快速增长带来的用水刚性增长，北京一直依靠过度开采地下水和持续开采应急水源等措施来维持低水平的水平衡。如果人口继续增长，北京的水供应将无法持续，甚至会导致水危机。

土地资源紧张。据2008年统计，北京人均土地资源占有量为968.17平方米，仅为全国平均水平的1/6。目前，首都功能核心区的人口密度高达每平方公里22000人。根据北京城市总体规划(2004-2020)，理论上平原地区只剩下338平方公里的建设用地。如果人口继续快速增长，北京将面临土地资源枯竭和过度拥挤等严重问题。

环境污染严重。2010年，全市污水排放总量达到14165.1万立方米，地表水和地下水质量呈恶化趋势，密云库区水体处于中等营养水平。随着人口的增长，北京的固体垃圾以年均3%的速度增长。从2004年到2010年，生活垃圾产量从495.5万吨增加到643.9万吨。如果人口数量不能得到有效控制，环境污染问题必将变得更加严重。

交通问题很突出。北京的机动车数量已经超过500万辆，巨大的交通需求使得北京的交通拥堵成为一个严重的问题。公共交通已经超载很长时间了。地铁客运量从2005年的6.8亿人次/年增加到2011年的21.9亿人次/年。九条线路的高峰小时满载率超过100%。如果人口继续增长，交通将变得更加拥挤，安全隐患将增加。

考虑到中国父母对子女教育的重视，如果异地高考计划对社会的期望过高，全家搬到北京共享优质教育资源也不是不可能的。如果各地高考计划出台后引发“教育福利驱动”的人口增长，北京城市资源和环境承受的压力将进一步加大，所有人的生活都将受到影响。无论是北京还是非北京，所有儿童受教育权的实现都将打折扣，这将是没有“赢家”的最坏结果。

因此，解决异地高考问题不是简单的教育资源再分配，而是关系到城市经济和社会的可持续发展。如何在教育资源的公平配置与城市承载能力之间找到最佳平衡点，不仅考验党委和*的智慧，也考验公众的理性。

从本质上讲，随迁子女的高考政策是教育资源和机会的公平分配。关于公平，人们在以下两个原则上有高度的共识:基本权利平等分配，非基本权利按规则分配；在非基本权利的分配中，同样的人受到平等对待，不同的人受到不同的待遇。

流动儿童高考应“求同存异”

在现代社会，生存权、生殖权、投票权、迁徙权、宗教信仰、言论*、免受奴役、受法律保护和获得基本公共服务的权利通常被视为“基本权利”。它们的分配遵循人人平等的原则，不追求经济和比较利益，也不允许市场交易。享受义务教育也是一项“基本权利”，而接受高中教育和高等教育是一项“非基本权利”，他们的入学机会主要取决于高中入学考试和大学入学考试的结果。在这个过程中，我们必须遵循“平等待人”的原则，否则就是“不公平”的；另一方面，“不同的人对不同的人有不同的待遇”的原则也应通过特殊群体的优惠待遇和加分等政策在一定程度上得到体现，以便通过“积极的差别待遇”更好地促进公平。

根据这一逻辑，在制定随家随迁子女的高考政策时，必须回答以下问题:随家随迁子女和随户籍子女是“平等人”吗？我们如何才能“平等”？如何区别对待不同的人？

从应享有的基本权利来看，随家庭迁移的儿童显然与户籍儿童相同，但高考和入学机会是“非基本权利”，并不是分配给每个人的。“当地人”可以有一定的优先权，因为他们对该地区的社会经济发展和高等教育做出了更大的贡献。从实际情况来看，即使在义务教育阶段，随迁子女的教育也只能以户籍学生优先(主要是流入地和公立学校)为前提，资源更加稀缺的高等教育机会的分配更不可能得到平等对待。

获得“平等待遇”的条件是什么？根据现行政策，只要获得当地户籍，就可以自动获得平等待遇资格。需要讨论的是，在户籍制度没有根本改变的情况下，如何制定一些新的规则，使没有户籍的人能够成为“平等的人”。

笔者认为，针对流动儿童的高考是义务教育和移民权利等基本权利的自然延伸，是民生的重要组成部分，特别重视农民工等弱势群体的利益。因此，他们的资格应该是普遍可获得的和累积的，“生活和学习时间”标准可以更好地满足这一要求。根据这一标准，儿童可分为四类，并根据“年资点”给予不同的待遇:

第一类:具备“充分条件”的人。如果父母长期居住在一个地方或子女长期在那里学习，无论父母的职业、收入、住房和教育背景如何，子女都应获得与当地注册学生相同的教育和考试资格。至于“长期”标准，则因地而异。家长停留时间标准不超过10年(不包括投机性和非专业性的陪读)，学生连续学习时间标准不超过6年。

第二类:具有“必要条件”的相对年长的人。对于那些不符合上述“充分条件”的人，*仍然可以考虑到他们的教育、经济和其他方面的可接受性，确定某些“必要条件”(例如父母生活5年或子女连续学习3年)。它可以因地而异)。根据父母和学生的总寿命和学习年限，每年将批准一定数量的随父母和学生一起迁移的儿童获得“平等待遇”资格(该名单将至少提前一年公布，以便学生提前做准备和选择)。

第三类:有“必要条件”和资历较浅的人。对这些人来说，他们也可以选择在居住地参加大学入学考试，但是在录取过程中他们会受到“不同的待遇”。例如，在正常学费的基础上，他们将收取额外的费用。他们的资历越年轻，费用就越高，以便在一定程度上弥补他们在当地生活和工作时间短所造成的相对不足的贡献。

第四类:不具备“必要条件”的人。这些人只能被完全“区别对待”，也就是说，他们不能参加当地的高考。即便如此，既然每个人都可以预见自己是否能满足“必要条件”，他们也可以提前做出选择和安排。

农民工子女入学考试不仅是一个入学考试问题，还涉及整个教育系统的能力建设。当前，应特别重视对北京户籍制度中义务教育阶段流动儿童数量不断增加和适龄人口高峰到来的叠加分析，以把握改革的重点和节奏，促进流动儿童入学考试改革的顺利进行。

改革着眼于学龄人口的发展趋势。

北京是中国人口流入最多的地区之一。因此，有必要辩证地分析人口快速增长对这个大城市发展的影响，充分考虑北京推进随迁子女入学考试改革的复杂性和艰巨性。

一方面，有必要预测义务教育阶段流动人口子女的快速增长。新世纪以来，北京流动人口的子女数量迅速增加。以非注册义务教育学生规模为例，从2001年的10.3万人增加到2011年的37万人，增长2.6倍，年均增长13.6%。这种增长趋势显然不会在不久的将来突然停止。

另一方面，应充分考虑到北京义务教育系统因登记学龄人口高峰的到来而带来的压力。数据显示，北京的出生登记人数从2006年的79，000人激增至2007年的101，000人，保持了2008年至2010年约100，000人的年出生率，并在2011年增至125，000人。预计在未来几年，登记出生人数将保持在125，000人左右。随着注册人口的增长，可以预测未来几年注册人口对小学和初中教育的需求将会增加。从2013年到2016年，注册人口的小学入学需求将保持每年10万人以上的规模，从2017年到2020年将增加到12.5万人左右的规模。从2016年开始，对初中教育的需求也将逐年增加，预计2016年将有6万名学生，2020年将有10.1万名学生，比2011年增长近50%。

综上所述，即使不考虑高考和高考政策调整可能带来的新的学龄人口增长，北京在2020年前仍将面临常住人口教育需求持续增长的压力，存在较大的学历差距。自形成新的教育资源供给能力(无论是征地、校舍建设还是教师培训等。)需要一个周期，这将需要一个过程来充分满足不断增长的教育需求，即使未来的教育经费投资可以大幅增加。再加上教育资源分布的因素，如流动人口的快速增长和分布不均，一些流动人口集中的区县可能会长期存在“入园难”或“入学难”的问题，这将对教育质量的提高带来负面影响。

总之，学龄人口状况是制约教育发展和改革的最大变量。从北京市流动人口教育的总体情况来看，要继续把保障农民工子女的义务教育机会作为做好农民工子女教育工作的重中之重。在义务教育阶段，要优先增加教育经费或资源，保障学习机会。高中阶段和高等教育阶段的保护重点是权利和规则的平等，以避免教育资源的挤压效应。与此同时，有必要防止新一轮义务教育因政策不当或政策预期不当而被未登记的学龄儿童淹没，从而使已经不堪重负的义务教育体系不堪重负。

农民工子女高考本质上是一个问题，其原因是现有的城市管理*不能适应城市化进程中农民工权益的保护，而是老市民与新市民的对抗。因此，解决这一问题的基本思路应该是改革不适应社会发展的高校招生制度。

学习型高考应把握关键制度推进

这种改革无疑需要抓住关键问题。就高考而言，与高考直接相关的两个关键点是现有的户籍制度。二是现行的计划招生制度。如果问得深一点，问题的症结在于全国教育发展不平衡，接受高等教育的权利和机会不平等。

从这个角度来看，仅仅依靠省市来为随迁子女制定接受高考的计划是不相称的权力和责任。这也无法从根本上解决问题。如果把握不好，矛盾就会激化。尤其是北方、上海、广州的农民工随迁子女多，本质上是由整体发展战略、赋权模式和全国资源配置不当造成的次要问题，单靠这三地地方*制定的方案更难解决。因此，在国务院规定的要求各地出台子女入学高考计划的最后期限即将到来之际，期望值不应过高。

然而，这并不意味着放弃解决这一问题的努力，而是应该积极寻求更系统、更可行的解决这一问题的办法。学习地的高考问题只是农民工权益缺乏保障的一部分。要彻底解决这一系列问题，有赖于户籍制度的改革，这里不再赘述。就高考而言，改变已经实施了几十年的计划招生制度才是真正的核心问题。在高校完全自主招生的基础上，建立一个专业、透明、公平的招生制度，是一个长期必须经历的过程，也是现实可行的路径。

系统解决高考问题的最终目标是在全国范围内实现高考机会均等。如果实行完全自主招生，在所有学校都想招收更好的学生的激励下，所有学校将不可避免地在全国乃至更大范围内找到最适合自己招生的学生，从而在相互理解的基础上更好地实现高校与学生之间的自主选择，从而形成一个不在全国各省市分配指标的整体平衡机制。

目前，公众对这一变化最大的担忧是腐败的滋生和大学的完全利益取向。没有一个系统本身是完美的。要做出的判断是，按照以人为本的理念，是有计划的招生制度还是高校自主招生制度，从长远考虑专业和优化整体教育评价体系，哪个更有利于考生的成长和发展？事实上，世界各地的例子已经给出了明确的判断。在这种情况下，下一步要做的就是完善高校自主招生制度，每个学校都要建立一支专业的招生队伍，提高其专业性、透明度和公平性，并建立有效的监督和监管机制。

系统解决学习场所高考问题的“系统”还应包括把国民教育作为一个大系统。**要下大力气共同解决全国教育不平衡的问题，各地要在自己的职责和权利范围内做好自己的工作。只有解决了这个大问题，在北京等地实施后，才会有“雪崩式”的全面招生。(原题:学者和专家为各地高考提供建议)

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