高考改革方案炼成记：未实现招考分离留遗憾

记者马辉从北京报道

9月4日，国务院发布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》(以下简称《实施意见》)，历时三年多起草完成。高考改革正式揭开了面纱。

根据《实施意见》，此次改革的目标是2014年启动考试招生制度改革试点，2017年全面推进，到2020年基本建立中国特色的现代教育考试招生制度。

具体来说，要形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式，完善促进公平、科学选拔人才、强化监督的制度和机制，建设连接各级各类教育、认可各种学习成果的终身学习“立交桥”。

“考试和招生制度改革是恢复高考以来最全面、最系统的改革。这也是教育综合改革中最重要、最复杂的改革。”在国家新闻办的新闻发布会上，教育部副部长杜玉波用“四条准则”总结了这次改革。

高考改革方案已经起草了三年多。回顾整个规划过程，可以说是“一波三折”。正如杜玉波所说，这是一项“最复杂”的改革。然而，最初计划中的“招聘和考试分离”部分在政策出台的最后一刻被取消，这也成为参与计划起草的许多教育工作者的最大遗憾。

高等院校是否应该在招生方面有更大的自主权？竞争性考试(外语和数学考试)和标准考试(学术水平考试)的结果应该如何协调？

上述问题在刚刚发布的《实施意见》中没有直接回答。决策者将为地方飞行员提供更多的改革空间，而浙江和上海将承担再一次落地的重任。

曲折的起草过程

对于新出台的改革方案，一些熟悉整个起草过程的人士表示:“用一波三折来形容还不算过分。"

这场高考改革始于2010年。同年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)正式颁布。在这份被视为新世纪中国教育改革的纲领性文件中，高考改革的基本路径被清晰地勾勒出来:

他说:「我们会研究如何把入学和考试分开。*将进行宏观管理，专业组织将组织实施，学校将依法自主招生，学生将多次选择。逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的体系。”

当时，决策者已经把高考改革作为一项能够在短时间内取得成效的关键措施，具有系统的意义。自此，高考改革步入快车道。

2011年2月，教育部举行了年度全国教育会议，确定了当年教育工作的方向和重点。明确指出:“进一步推进高考改革，年内完成高考招生制度改革总体规划的制定。”

这是教育部首次提出高考改革的路线图和时间表。然而，许多人可能没有意识到“在一年内完成”这个表达经常被忽略。推进高考改革的难度远远超出了校长的想象。

2012年7月，教育部还成立了由教育、科技、经济、法律、管理等领域26名专家组成的“全国教育考试指导委员会”，对考试招生制度改革进行总体设计、评估和论证，确保改革的科学性和公信力。在委员会中，教育部部长袁贵仁是委员会主席。成员中有杨、、、孙家栋、刘传志、等社会名流。

经过起草小组的紧张工作，高考改革计划已提交教育部领导小组。

据《21世纪经济报道》记者了解，该计划提交后，被要求“推倒重来”，因为改革力度相当大，有“处处出击”的嫌疑。再加上党的十八大、**换届等重大事件的影响，高考改革方案的起草长期处于半停滞状态。“会议也没怎么开始。每个人都在等待。”据参与计划起草的内部人士透露。

中国*第十八次全国代表大会后，新的*上台，各领域的改革进程逐步加快。作为教育改革的“亮点”，高考改革被重新提上日程。十八届三中全会《**关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进考试招生制度改革”。教育部部长袁贵仁也表示，高考改革是改革的“重点领域和关键环节”，应该加快推进。

从那以后，高考改革又回到了正轨。然而，值得回顾的是，目前该计划的起草思路已经从过去侧重于高考改革转变为涵盖更广泛的考试和招生改革的总体规划。

决策者认为，宽口径的考试招生改革，以其改革的逻辑，可以在义务教育阶段强制推行就近招生制度，并尝试区制、九年一贯对口招生制度等基础教育改革环节。我们可以迈出新的一步，尝试普通高校、高职院校和成人高校之间的学分转换，拓宽终身学习的道路。

随着方向的确定，起草过程进展顺利。

2013年12月，教育部网站宣布，教育部考试招生改革总体规划已经完成，将建立分类考试、综合测评、多种录取的高考制度。在总体规划框架内，将陆续出台一系列配套实施意见，包括初中入学考试、高中学业水平考试、高中入学考试和高考改革措施。

教育部主管基础教育的副部长刘立民表示，根据改革方案，“基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评估和多元录取机制”将在未来逐步实施。

教育部官员甚至宣布了一个具体的时间点:2014年上半年，国家发布了高考改革等各领域改革的总体规划和实施意见，合格省份开始全面改革或专项改革试点。

不幸的是，然而，当局承诺再次跳过票。延期至2014年9月4日，历时数年起草、多次修改的《实施意见》终于正式颁布。

"这一次它是在铃响之前被推出去的."熟悉整个起草过程的人说。

因为根据考试改革“三年早知”的要求和2017年正式启动改革的总体框架，新学期将于今年9月1日开始，这应该是文件出台的最后期限。

从“公平”到“教育”

“我有最新的四月和七月手稿。我很早就读过它们，并且写过一些内部文章。但是当真正的计划出来时，我突然觉得我没有那么大的热情去多说什么。”一些熟悉整个起草过程的人说。

21世纪教育研究院院长、北京工业大学教授杨东平也表达了类似的观点:“最终文件与我们之前看到的大不相同。”杨是国家教育咨询委员会“考试与招生制度改革小组”的专家成员，三年来一直参与该计划的制定。

至于新发布的《实施意见》，许多接受采访的专家表示，改革方案的一个突出特点是“非常强调公平”。

杨东平教授说:“教育部总结了12个重点，其中4到5个都是围绕促进教育公平，如均衡统一招生，扩大农村学生比例，取消和减少奖励积分。”。“对于高考改革，**应该注重确保公平和促进公平。”

该文件以《实施意见》中“增加农村重点大学在校生人数”的内容为例，强调继续实施国家贫困地区定向招生专项计划，重点大学在贫困地区定向招生；部属高校和省级重点大学应安排一定比例的名额，招收边远、贫困和少数民族地区的优秀农村学生。

教育部副部长杜玉波说:“通过这些措施，我们希望到2017年将最低录取率省份与全国平均水平的差距缩小到4个百分点以内。”

今年5月，**还明确表示，将扩大贫困农村地区的专项招生计划，将连片贫困地区1万所重点高校的招生计划提高到去年的3万所。招生范围包括全国扶贫开发重点县。招生院校覆盖所有“211工程”及附属院校，特别是知名院校。

杨东平教授表示部分同意上述*政策。他认为，实施意见突出了“公平”原则，具有一定的合理性。“这非常类似于我们社会正在进行的改革，即采取临时措施来换取治愈疾病的时间。首先，最突出的问题已经解决，这非常符合学生和家长对教育公平的要求。”他评论道。

然而，一些专家认为，就整个高考改革而言，强调“公平”只是改革的“前半步”，而改革的“后半步”更为重要，即“教育应该是基础”来推动考试和招生制度的改革。

长期研究考试制度的北京语言大学教育测量研究所的谢小青教授认为，现行高考制度最具破坏性的影响是“应试教育”，它抑制了中国儿童从小的好奇心和创造力，影响了从基础教育到高等教育的整个国民教育体系。“中国的高考改革不是针对高考的不公平，而是因为没有效率。”

北京一所中学的校长还认为，现行的高考制度绑架了包括中小学在内的基础教育。在这位教书数十年的老教育家眼中，中小学现在已经成为高考的“雇佣军”，尤其是高中已经成为大学的“预备班”:

“高考要考的内容将会被研究。如果学生不参加考试，他们不会学习或学得更少。学生们会匆忙将高中教学大纲中规定的三年计划缩短到两年甚至一年半来完成。目的是挤出剩余的时间去赶高考。高中的正常教学将被打折扣，甚至完全扭曲。”

在刚刚发布的《实施意见》中，在明确改革的“基本原则”时，也从一开始就指出要“坚持育人原则，遵循教育规律”，并明确提出“把促进学生健康成长和成才作为改革的出发点和归宿”。

“媒体和专家都没有很好地理解这篇文章，也没有突出它。”北京大学教育学院的文东茂教授说。

然而，一些熟悉整个起草过程的人透露，在以前的专家草案中，非常强调“育人”的主题，甚至文件的标题也曾被提议为“以育人为基础的考试制度改革”，而不是“现在使用稍微含糊的题目”。

“考试是一个教育问题。考试是教育的基本制度，不是法律问题，也不是公平问题。我认为教育人应该是教育的出发点和归宿。这是我特别希望坚持的，但目前的案文没有给予这方面足够的重视。”这些人说。

“考考分离”未实现

参与计划起草的专家感到相当“冷漠”，在“实施意见”中没有“招聘与考试分离”。

如果高考制度被视为一枚硬币，正面是考试，背面是报名。“以考试招生制度改革为切入点，探索招生考试分离的途径，我认为这是推进高考改革的核心。”长期关注高考改革的学者熊丙奇说。

*十八届三中全会发布的《**关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在提到“深化教育领域综合改革”时，也明确指出:

推进考试招生制度改革，探索招生考试相对分离、学生考试多种选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、*宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端

甚至在去年12月，当教育部公布考试招生改革总体方案时，也白纸黑字写道:“完善考试招生相对分离的运行机制，允许学生选择多种考试，学校依法自主招生，专业机构组织实施，*宏观管理，社会参与监督。”

但在新发布的《实施意见》中，只提到“我们将在统一高考和高中学业水平考试成绩的基础上，参照综合素质评价，探索多元化的录取机制”

“我们提出‘两个依据一个参考’，一个是基于统一考试成绩，另一个是基于高中学业水平考试成绩。这一改革加强了高中学业水平考试的成绩教育部副部长杜玉波在国家新闻办公室的新闻发布会上解释说。

然而，一直被视为改革重点的“招生与考试相对分离”现象已经消失。"在《实施意见》中，这一段完全缺失，这是此次改革的最大区别."杨东平教授评论道。

与杨东平的观点相似，几位受访学者认为，新计划中的招生改革“力度不够”，“与预期仍有一定差距”。

据《21世纪经济报道》记者报道，在之前的《实施意见》起草过程中，“考考分离”的内容都涉及到了，“但有关领导为了慎重改革，对原方案进行了修改，最终形成了现在的方案。”熟悉整个起草过程的人说。

今年7月，一家私立教育智库提出了一项更加激进的高校自主招生改革计划。

在题为《关于推进以招生录取制度改革为重点的高考制度改革的建议》的论文中，研究小组建议首先实施“招生考试分离”，国家教育考试中心作为专门的考试机构，应负责全国高考命题的统一。省级招聘办公室已经改变了职能。报名参加考试的责任已移交给考试中心。制定具体招聘政策和评估候选人的权力已经归还给各学院和大学。控制学生自愿参与和注册的权力已经取消。

一些学者对这个私人运营的计划发表了评论，它抓住了问题的核心。

“高考改革制度设计的真正核心是什么？是要把考试变成终身考试，还是学习负担太重了？都不是。现行的高考模式最需要改革，最需要反对。计分的是总分评估模式！”杨东平说。

一些学者进一步表示，实行“招生考试分离”本身就是大学自治问题的一个必要组成部分。"大学甚至不能决定招收什么学生，更不用说保证办学自主权了？"

显然，这个计划的民间版本最终没有被正式采用。据此，杨东平教授进一步表示，此次发布的《实施意见》是围绕考试科目的改革，而不是操作层面的“目标模式改革”。

为什么专家和私人智库的建议最终没有被纳入官方文件？

熟悉整个起草过程的相关人士分析:三股力量参与了改革方案的起草过程，发挥了不同的作用，即教育部专业司、专家智囊团和**。

在计划的起草过程中，教育部各专业司局更加重视学科改革。专家智囊团小组从教育改革本身就更加关注招生制度的改革。在**一级，这个问题是从更大的角度来考虑的。

在这次改革讨论中，关键是教育部的专业部门，它们是主管部门上述熟悉整个起草过程的人士表示。

确实影响到全身

北京大学教育学院教授文东茂向记者讲述了最近的一个事件:

有一个孩子将参加明年的高考。他原本期望在艺术上得到额外的分数。他从小学开始就一直在练习吹小号，一直练习到现在。此次发布的《实施意见》规定，“从2015年起，取消体育、艺术等特殊学生加分”。这个孩子明年将参加考试，最初他计划通过他的艺术专长获得额外的分数。当他看到这个计划时，他大叫起来。

这项新政策的影响远远不止于这位小号手。

在中国教育改革领域，高考一直被视为风向标，因为它处于领先地位。新一轮高考改革的启动必然会对基础教育、高等教育、职业教育乃至教育培训机构等相关利益主体产生广泛影响。

以文东茂教授所在的北京大学为例，中国顶尖大学已经感受到了即将到来的改革冲击。

“例如，我对独立注册没有这么高的期望，但现在文件明确规定将在2015年实施，这超出了我的预期。”文东茂说。

他所说的“自主招生”，是指《实施意见》中的最新规定，即“自2015年起实行自主招生安排，将在全国统一高考后进行”。

熟悉中国高等教育改革的人都知道，从2003年开始，中国的高校已经试行了自主招生。截至目前，试点高校有90所，约占试点高校招生总数的5%，2013年在校生约2.5万人。

然而，在十几年的试行过程中，也出现了许多弊端，如招生程序不完善，高校拥挤“捏尖”，各种考试科目沦为“小高考”。

近年来，北京大学在发展自主招生方面也遇到了一些挑战。“后来，我们还在招生咨询组里反复讨论过，什么时候参加独立入学考试，入学考试之前还是之后的分数？现在该计划已经出台，它将对学校和考生产生巨大影响。”文东茂说。

《实施意见》颁布后，明确了未来NMET考生的总成绩将由NMET语文、数学、外语统一成绩和高中三科学业水平考试成绩组成，即3+3模式。

根据文东茂的分析，对于像北京大学这样的顶尖大学来说，考生能否进入北京大学实际上是对前三门学科的比较，后三门学科的比较意义不大，因为所有打算进入北京大学的考生在高中学业水平考试的三门课程中肯定都会得A，“否则就没有机会参加比赛”

这也意味着前三个科目的歧视程度将大幅下降，分数将在整体下降中发挥作用。这就要求学校在招生时以更加科学有效的方式选择候选人。

"我们在北京大学内部就如何考试进行了几次讨论。"文东茂教授坦率地说。尽管改革目前只在两个省市进行试点，但他预计，“它将对所有高校产生影响，因为只要你在浙江和上海招生，你就必须使用新的计划来招生，而高校正在搬迁，这将产生巨大影响。”

除了高校，对改革计划最敏感的是大量的中学，尤其是高中。

“高中非常关心这项改革。我希望这项改革能够指导高中的素质教育，改善我们考试的恶性竞争。”杨东平教授说。

此前，北京市教委发布了《2014-2016年高考改革框架规划》(征求意见稿)和《2014-2016年高考改革框架规划》(征求意见稿)。在这两个意见草案中，都涉及到英语考试的改革。

在高考方面，北京计划强调“降低高考英语科目分数的比重，实行社会化考试，每年参加两次考试”；NMET英语的分数也有了很大的调整，从之前的满分150分调整到100分，听力30分，读写70分。

由于政策的改变，许多一线校长和教师认为高考改革是为了“增加中文分数的权重，降低英文分数”。

北京一所示范性高中的英语教师王丽(化名)表示，在学校领导宣布改革后，学校的许多一线英语教师“陷入恐慌”。随着英语比重的降低，为了保证高考升学率，许多教师判断下一步将是减少学生的英语课时，并将减少的英语课时增加到中文课时。

“这是什么意思？学校不需要那么多英语教师，一些教师，尤其是年轻教师，可能会转向非教学工作，导致收入急剧下降。”王力表示，许多一线英语教师对即将到来的变革持抵制态度。"一些学校正保持冷静，并表示这一政策将再次被逆转。"

为了缓解老师们的担忧，防止正常的教学秩序受到影响，王力所在的学校专门邀请了英语教学专家来授课，给老师们“定心丸”。

国家版《实施意见》发布后，王力惊喜地发现北京没有纳入试点地区。她稍稍松了口气。

北京市教委相关负责人在接受采访时还表示，由于北京还没有被列入第一批高考改革试点地区，高考政策暂时不会调整，北京将根据教育部的总体部署，“根据实际情况适时出台改革实施方案”

然而，王丽并不放心。她说，她将密切关注浙江和上海的计划，“这将在很大程度上代表未来改革的方向。”

“从学校的角度来看，无论如何变化，高考还是接力棒，我们都要未雨绸缪。例如，现在规定艺术和科学不能分成不同的科目，学校的教学安排必须调整。”北京一所中学的校长说。根据他的介绍，学校已经安排了几名教师来研究新颁布的国家政策，“看看它会对我们产生什么样的实际影响。”

等待另一次开机

按照中国教育改革循序渐进的逻辑，《实施意见》也选择了地方试点。

2014年，上海和浙江省分别出台了高考综合改革试点方案，将从2014年秋季新入学的高中一年级学生开始实施。两个省市的高二和高三学生将继续执行现行的高考办法，而没有试点项目的省份的学生也将继续执行现行的高考办法。

据《21世纪经济报道》记者报道，目前，这两个地方的计划正在修订和完善。

除了上海和浙江，其他省市也承担了改革考试和招生制度的重要任务。相关计划也正在起草中，将适时公布。

一些熟悉整个起草过程的人士透露，此前的计划规定，到2017年，全国各省市都将进入高考改革的新模式。显然，目前的安排更加稳定。

“对这两个省来说，制定一个每个人都可以口头接受的考试制度也是非常困难的。预计在实施阶段将大幅反弹，因此2017年只有两个地方将进入改革试点，”上述知情人士表示。"这是一个相对有序、安全、合理、渐进的改革思路."

杨东平教授也表达了类似的观点:“既然我们没有能力制定一个完美的计划，那就让各地慢慢来，不要急于在全国范围内实施这个新计划。”

本报记者采访的许多专家表示，对于目前正在上海和浙江制定的改革方案，在目前的国家版方案下，有一个核心问题需要澄清:如何计算高考总成绩。

根据国家现行版本的《实施意见》，高考统一考试规定考生的总成绩由语文、数学、外语三科和高中学业水平考试三科组成。高考语文、数学和外语科目保持不变，成绩保持不变。艺术和科学之间没有区别。外语科目将有两次考试机会。列入总成绩的高中学业水平考试科目应由考生自主选择，包括思想、政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目。根据大学的要求和自己的专业。

“这里有一个很大的技术问题。考生选择的最后三个科学水平考试是标准考试。前三次全国统一入学考试是竞争性考试。这两次考试的分数有不同的含义和目标。很难把两者相加，再把总分相加。”据文东茂说。

例如，两名学生参加了考试，并选择了历史科目作为高中学业水平考试之一。一个学生得了85分，另一个得了86分。高中学业水平考试是一种标准考试，根据学生的考试成绩分为A、B、C和D四个等级。如果把a、b两个年级的分数定为85分，86分的学生可以列为a年级，85分的学生只能列为b年级。但是，如果把高中学业水平考试的成绩换算成考生的总成绩，a、b两个年级之间的差距可能高达10分。

“85分和86分只差一分，但现在他们在转换后少了10分。把这个加进去是不科学的。”文东茂教授提出了自己的疑问。

因此，一些接受采访的学者表示，按年级记录高中学业成绩的初衷是为了减轻学生的负担。但是，如果没有配套的分科改革，这种评分制度的改革可能会造成更大的混乱。

教育部负责人也对上述问题做出了积极回应。

教育部第二基础教育司司长郑富芝在接受采访时说，每个学生选择不同的科目进行考试，不同科目的考试难度也不同。结果不能直接比较和简单总结。他们必须改变。“目前改变的方式很多，具体的改变方式由试点省份的研究决定。”

显然，决策者会给地方试点更多的改革空间。毫无疑问，浙江和上海将承担另一只靴子落地的沉重责任。

“这次最困难的事情就是这个问题。当高中的学术水平被加到高考成绩中时，会有许多科学和专业问题。我们可以等待浙江和上海拿出具体的实施案例，然后进行讨论。”杨东平教授说。(原标题:《高考改革方案成为回忆:未能实现考考分离的遗憾》)