中办国办印发《建立国家公园*总体方案》

新华社北京9月26日电近日，**办公厅、国务院办公厅发布《国家公园体系建设总体规划》，要求各地区、各部门结合实际，认真贯彻落实。

《建立国家公园体系总体规划》全文如下。

国家公园是指经国家批准在其领导下建立和管理的特定的陆地或海洋区域，有明确的界线，其主要目的是保护代表国家的大面积自然生态系统，实现对自然资源的科学保护和合理利用。建立国家公园体系是党的十八届三中全会提出的一项重大改革任务，是我国生态文明建设体系的重要组成部分。这对促进自然资源的科学保护和合理利用，促进人与自然的和谐共处，促进美丽中国的建设具有重要意义。为加快国家公园体系建设，在总结试点经验、借鉴国际有益做法的基础上，结合中国国情，制定本规划。

一、一般要求

(1)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻*总书记一系列重要讲话精神和新的治国理念和方略，认真落实党*、国务院的决策部署，统筹推进“五位一体”和“四位一体”战略布局总体布局，牢固树立和落实新的发展观，坚持以人为本的发展观。加快生态文明建设和生态文明体系改革，坚定不移地实施主体功能区战略和制度，严格遵守生态保护红线，以加强自然生态系统真实性和完整性保护为基础，以实现全民所有、全民共享、世代传承为目标。理顺管理*，创新运行机制，完善法律保护，加强监督管理，建设统一、规范、高效的中国特色国家公园体系，建立分类、科学、保护良好的自然保护区体系。

(2)基本原则

-科学定位和全面保护。坚持风景林、农田、湖泊、草地为生命共同体，统筹保护和利用，重组相关自然保护区功能，合理确定国家公园范围。根据自然生态系统的完整性、系统性和内在规律，国家公园应作为一个整体进行保护，进行系统、全面的修复。

——布局合理，稳步推进。根据我国生态保护的实际需要和发展阶段，科学确定国家公园的空间布局。制度创新和机制完善是重中之重。我们要做好*和机制改革的衔接工作。我们要建立一个又一个体系，逐步分阶段推进国家公园建设。

-国家主导和共同参与。国家公园由国家建立和管理。建立和完善*、企业、社会组织和公众参与国家公园保护和管理的长效机制，探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式。加大财政支持力度，广泛引导社会资金多渠道投资。

(3)主要目标。建立统一、规范、高效的中国特色国家公园体系。将有效解决重叠和多重管理的分散问题。该国重要自然生态系统的真实性和完整性将得到有效保护。将形成保护自然生态系统的新体系和新模式。促进生态环境管理体系和管理能力的现代化。保障国家生态安全，实现人与自然的和谐共处。

到2020年，国家公园体系建设试点工程基本完成，一批国家公园整合，各级统一管理体系基本建立，国家公园总体布局初步形成。到2030年，国家公园体系更加完善，各级统一管理体系更加完善，保护和管理效率显著提高。

第二，科学界定国家公园的内涵

(4)树立正确的国家公园观。坚持生态保护第一。建立国家公园的目的是保护自然生态系统的真实性和完整性。它始终强调对自然生态系统的严格保护、全面保护和系统保护，保护最应该保护的地方。国家公园坚持世代传承，将珍贵的自然遗产留给子孙后代。坚持国家代表性。国家公园不仅有极其重要的自然生态系统，而且有独特的自然景观和丰富的科学内涵，具有很高的国家认可度。国家公园以国家利益为主导，坚持国家所有权，有国家标志，代表国家形象，彰显中华文明。坚持国家公益。国家公园坚持普遍共享的原则，注重改善生态系统的服务功能，开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然、服务国家的休闲机会。鼓励公众参与，调动全民积极性，激发自然保护意识，增强民族自豪感。

(五)明确国家公园定位。国家公园是我国最重要的自然保护区之一。它们属于国家主体功能区规划中的禁止开发区域。将其纳入国家生态保护红线区域控制范围，并实施最严格的保护。国家公园的主要功能是保护一个重要的自然生态系统的真实性和完整性，同时它还具有科学研究、教育和娱乐等综合功能。

(6)确定国家公园的空间布局。制定建立国家公园的标准。根据自然生态系统的代表性、区域的适宜性和管理的可行性，明确国家公园的准入条件，确保自然生态系统和自然遗产具有国家代表性和典型性，确保区域能够保持生态系统结构、过程和功能的完整性，确保全民所有的自然资源在管理中占据主导地位和可行性。研究提出了国家公园的空间布局，界定了国家公园建设的数量和规模。要综合考虑自然生态系统的完整性和周边经济社会发展的需要，合理划定单个国家公园的范围。国家公园建成后，相关区域内不再保留或建立其他自然保护区类型。

(7)优化和完善自然保护区体系。改革自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等制度。分开。我们将评估中国现有自然保护区保护和管理的有效性。我们将逐步改革按资源类型分类建立自然保护区的制度，研究科学的分类标准，明确各自然保护区之间的关系，建立以国家公园为代表的自然保护区体系。进一步研究自然保护区、风景名胜区等自然保护区的功能定位。

三、建立统一治理、分级管理的制度

(八)建立统一的管理组织。整合相关自然保护区的管理职能，结合生态环境保护管理制度、自然资源资产管理制度和自然资源监管制度的改革，由一个部门行使国家公园自然保护区的管理职责。

国家公园建成后，将成立统一的管理机构，在国家公园范围内履行生态保护、自然资源资产管理、特许经营、社会参与管理、宣传推广等职责，并负责协调与当地*和周边社区的关系。根据实际需要，可以授权国家公园管理机构在国家公园范围内履行必要的资源环境综合执法职责。

(9)行使不同层次的所有权。综合考虑生态系统功能的重要性、生态系统效应的外溢性、跨省行政区划和管理效率等因素。国家公园全民所有的自然资源资产的所有权由**和省级*在不同级别行使。其中，一些国家公园全民所有的自然资源所有权由**直接行使，而另一些则委托省*代理。当条件成熟时，它将逐步过渡到国家公园全民所有的自然资源所有权，由**直接行使。

根据确认自然资源权利的统一登记办法，国家公园可以作为独立的自然资源登记单位，对区域内的所有自然生态空间，如水流、森林、山脉、草原、荒地、海滩等进行统一登记。要划清国家所有权和集体所有权的界限，划清不同集体所有者的界限，实现所有权清晰、责任明确。

(十)建立合作管理机制。合理划分*和地方权力，构建主体明确、职责明确、*和地方相互配合的国家公园管理机制。**直接行使全民所有的自然资源所有权的，地方*应当根据需要配合国家公园管理机构做好生态保护工作。如果省*作为代理人行使全民所有的自然资源的所有权，**应该履行其应有的职责，加强指导和支持。国家公园所在地*行使经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责。在其管辖范围内(包括国家公园)。

(十一)建立健全监督机制。有关部门应当依法对国家公园进行指导和管理。完善国家公园监管体系，加强国家公园空间使用控制，加强对国家公园生态保护等工作的监管。完善监测指标体系和技术体系，定期对国家公园进行监测。国家公园自然资源基础数据库和统计分析平台建设。加强对国家公园生态系统状况、环境质量变化、生态文明体系实施等方面的评价，建立第三方评价体系，对国家公园的建设和管理进行科学评价。建立健全社会监督机制，建立举报制度和权益保护机制，保障公众的知情权和监督权，接受各种形式的监督。

四、建立基金保障体系

(十二)建立以金融投资为基础的多元化金融担保机制。根据国家公园的公益性质，确定*和地方*之间的权力划分，以确保国家公园的保护、经营和管理。**直接行使全民所有的自然资源的所有权。国家公园的支出由**担保。委托省级*对全民所有的自然资源行使所有权的国家公园支出，由*和省级*按照权限分别予以资助和保障。增加*投资，促进国家公园回归公益事业。在确保国家公园生态保护和公益性的前提下，探索多渠道、多元化的投融资模式。

(十三)建立高效的资金使用管理机制。国家公园实行收支两条线管理。所有收入都上缴给*。所有支出都由*统筹安排。它还负责统一接收企业、非*组织、个人和其他组织的社会捐赠资金，并进行有效管理。建立财务披露制度，以确保国家公园的各种资金得到公开和透明的使用。

五、完善自然生态系统保护体系

(十四)完善严格的保护和管理制度。加强对自然生态系统真实性和完整性的保护，做好自然资源背景调查和生态系统监测，统筹各种资源的保护和管理，努力维护生态服务功能，提高生态产品供给能力。生态系统的恢复应以自然恢复为基础，将生物措施与其他措施结合起来。严格的规划和建设控制将禁止除改造当地生产和生活设施以及自然观光、科学研究、教育和旅游以外的不会破坏生态系统的其他开发和建设活动。国家公园区内不符合保护和规划要求的各类设施和工矿企业已逐步拆除，已建立的采矿权逐步收回机制。

(十五)实行差异化保护和管理。编制国家公园总体规划和专项规划，合理确定国家公园空间布局，明确发展目标和任务，并做好相关规划的衔接工作。根据自然资源特点和管理目标，合理划定功能区，实行差异化保护和管理。重点保护区的居民应当逐步实施生态移民。在充分征求集体土地所有者和承包人意见的基础上，优先通过租赁、置换等方式规范流转，由国家公园管理机构管理。其他地区的居民应当根据实际情况，实行生态搬迁或者相对集中居住。集体土地可以通过合作协议和其他方式得到有效和统一的管理。探索多种保护模式，如协议保护。

(十六)完善问责制度。强化国家公园管理机构保护自然生态系统的主体责任，明确地方*和相关部门的相应职责。严厉打击非法开采矿产资源或其他项目，非法排放污染物，非法狩猎野生动物和其他环境犯罪。严格执行考核和问责制度，建立国家公园管理机构评估自然生态系统保护成效的考核制度，全面落实环境保护“党政同责、一岗双责”，落实领导*自然资源资产离任审计和生态环境破坏责任追究制度。违反国家公园保护和管理要求，对生态系统、资源和环境造成严重破坏的，应当记录在案，并依法严肃追究责任，对生命负责。

六、构建社区协调发展体系

(十七)建立社区共管机制。根据国家公园的功能定位，划定国家公园区域内居民的生产生活界限，相关配套设施的建设应当符合国家公园总体规划和管理的要求，并征得国家公园管理机构的同意。周边社区的建设应与国家公园的总体保护目标相协调，并签订合作保护协议，共同保护国家公园周边的自然资源。指导当地*合理规划和建设国家公园周边的入口社区和特色城镇。

(十八)完善生态保护补偿制度。建立和完善森林、草原、湿地、沙漠、海洋、水流、耕地等生态保护补偿机制。增加重点生态功能区转移支付，完善国家公园生态保护补偿政策。鼓励受益地区和国家公园所在地区通过经济补偿和其他方式建立横向补偿关系。加强生态保护补偿效益评估，完善生态保护效益与资金配置挂钩的激励约束机制，加强生态保护补偿资金使用的监督管理。鼓励设立生态保护公益性岗位，让当地居民参与国家公园保护管理和自然环境教育。

(十九)完善社会参与机制。引导当地居民、专家学者、企业和社会组织积极参与国家公园的建立、建设、运营、管理和监督，以及生态保护、自然教育、科学研究等领域。鼓励当地居民或他们的企业参与国家公园的特许经营项目。建立健全志愿服务机制和社会监督机制。依托高等院校、企事业单位建立一批*园区人才教育培训基地。

七.实施保证

(二十)加强组织领导。*全面深化改革领导小组经济和生态文明*改革专门小组应加强指导。各地区各有关部门要认真学习领会党*、国务院关于生态文明体系改革的精神，深刻认识建立国家公园体系的重要意义，把思想认识和行动统一到党*、国务院的重要决策和部署中去，加强组织领导，明确主要责任主体，细化任务分工，密切配合，形成改革合力。

(21)完善法律法规。在明确国家公园与其他类型自然保护区关系的基础上，研究制定国家公园法律法规，明确国家公园的功能定位、保护目标和管理原则，确定国家公园管理主体，合理划分*和地方*职责，研究制定国家公园特许经营等配套法律法规，做好现有法律法规的衔接和修订工作。制定国家公园总体规划、功能区划、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、游客管理等相关标准和规范，以及自然资源调查与评估、巡逻管理、生物多样性监测等技术程序。

(22)加强舆论引导。正确解读建立国家公园体系的内涵和改革方向，合理引导社会期望，及时回应社会关切，促进社会共识的形成。准确把握建立国家公园体系的核心内涵，进一步突出*机制创新。加大宣传力度，提高宣传效果。培育国家公园文化，传播国家公园理念，彰显国家公园价值。

(二十三)加强监督实施。考虑到试点项目的进展，我们将适当延长建立国家公园系统的试点时间。该方案出台后，试点省市要按照该方案和已批准的试点方案的要求，继续探索创新，扎实做好试点任务的落实，认真梳理和总结有效模式，提炼成功经验。建立国家公园的标准和相关程序明确后，由国家公园主管部门组织试点情况评估，研究正式建立国家公园，并按程序报批。各地区、各部门不得设立或批准设立国家公园。及时清理自己设立的各类国家公园。各有关部门要跟踪分析本规划的实施情况，进行监督检查，及时解决实施中遇到的问题，重大问题及时向党*、国务院报告。