人社部：高校、公立医院或将取消事业编制

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[宏观政策]大学、公立医院还是未纳入机构管理？

公共机构改革将于下半年开始。专家:挑战是巨大的。

《中国经济周刊》记者王鸿儒|北京报道

大学、公立医院还是不纳入机构管理？本声明源于相关部委官员在2016年1月15日于北京举行的“事业单位人事制度改革最新动态和热点问题高峰论坛”上的发言。

该消息人士表示，今年的重点应该是机构改革创新，尤其是大学和公立医院不纳入机构管理后对相关改革的影响。

外部分析表明，研究机构创新改革的原因与事业单位养老金改革有关。据记者了解，事业单位养老保险改革尘埃落定。我国大部分城市的事业单位都已经开始缴纳社会保障，但仍有一个“死角”没有解决:这次养老保险改革没有从职工和非职工整体上解决职工和非职工之间“同工同酬”的遗留问题。

多年未解决的事业单位编外人员安置问题，已成为事业单位下一步组织创新和改革的出发点。

组织中的非员工有不同的生活。

在有财政拨款的机构中，有工作人员和没有工作人员之间有很大的区别。

张虹(化名)已经在北京一所大学的管理岗位上工作了近10年。她没有事业单位，以劳务派遣的形式工作。她未能参与*机关和机构工作人员养老保险制度的改革。

“我们学校的编外行政人员没有一个能够参与公共机构的养老金改革。虽然我在同一个办公室，但我无法触及员工的加薪和享受的企业年金，我的养老保险只参照企业养老保险标准。”张虹在接受《中国经济周刊》采访时说。

对事业单位来说，编制是岗位编制、收支核定和财政补贴的基础。事业单位可分为三种类型:全额拨款、差额拨款和自收自支。其中，全额拨款、差额拨款是全部或部分财政负担的“一把手费”。

员工的稳定性和他们得到的福利之间没有小的差别。在公共机构的“双轨就业制度”中，普遍存在同工同酬的现象。

“不管他们做了多少额外的工作，做得多好，他们通常都无法与机构中的工作人员相比。收入差距是一方面，难以享受企业员工的全部福利待遇，如离开户籍、评定职称等。，他们没有平等的机会。”张虹告诉记者，“如果你在同一个单位做同样的工作，如果你不能进入组织并享受不同的待遇，你将永远是‘二等公民’。”

在张虹大学，教师职位没有编外人员，而行政人员由编外人员和内部人员组成。“我们学校有10多名编外管理人员，我们学校也有10多名，将近一半。”

“从目前的情况来看，一些非工作人员较多的单位占总数的一半，而一些非工作人员较少的单位可能占20%到30%。”国家行政学院的朱教授告诉中国经济周刊的记者。

大学和医院不包括在机构管理中。

北京第一个吃螃蟹

有关部委官员近日在“事业单位人事制度改革最新动态和热点问题高峰论坛”上表示，今年将重点关注机构创新改革，特别是高校和公立医院被排除在机构管理之外对相关改革的影响。

这对公共机构的编外人员来说是个好消息。

外界从这一说法中解读了两层含义:第一，研究和机构创新改革主要针对公共机构；第二，大学和公立医院将来不会纳入机构管理。

根据数据，在中国3100多万个机构中，大约800万是医院工作人员，大学工作人员的比例也相对较大。如果大学和公立医院的机构改革启动，将有数千万人参与其中。

事实上，大学和公立医院不纳入机构管理已经不是第一次了，北京是第一个吃螃蟹的人。2015年5月，北京市发布了《关于加快推进创新型机构管理*改革分类推进的意见》，明确提出现有高等院校和公立医院应逐步创造条件保留其机构性质，探索不纳入机构管理。将对现有工作人员进行实名统计，工作人员将随着自然减员逐步退出。涉及财政资金、养老保险、户籍管理、*交流、住房补贴等。涉及机构编制管理的，有关部门要准确把握事业单位改革的总体要求，按照有关规定加强管理。

高校机构管理的废除究竟是什么？中国人民大学公共管理学院教授、公共政策研究所副所长杨宏山在接受《中国经济周刊》采访时表示，*对公共机构的机构管理和机构自身的机构管理应该有所区别。“*可以取消公共机构的编制管理，不再按编制分配资金，但公共机构内部仍然需要编制。取消高校自身的编制管理是不可能的，否则会造成混乱。”从杨宏山的观点来看，如果取消机构管理，并且没有对每个学院或系的规模控制和发展计划，基本的管理标准将会丧失。

目前，我国*仍然把事业单位作为财政拨款管理事业单位的基本依据。如果进行机构改革，这一既定规则将被打破。

然而，设施创新改革究竟应该如何改变？什么模式将取代现有的机构管理？对此，杨宏山表示，“目前，无论从政策层面还是在实践中，具体内容都很不明确。”

据记者了解，目前，北京高校普遍对编外人员实行“备案制管理”。也就是说，如果一所大学有800名教职员工和500名非教职员工，它需要申报1300个教职员工职位，并在此基础上编制财务预算。

“备案制度目前正在所有高校实施。只要员工被雇用，就一定需要备案，但这只是一个框架计划。在改革的试点和探索中，更详细的内容仍需发展成为一套新的管理规范。”杨宏山说。

专家:第一类公益应该严格限制设立和管理，而第二类公益可以放开。

显然，取消人员编制管理不可能一蹴而就。杨宏山建议,“在全面实施之前，应在一个或几个单位开展试点项目，以探索新的想法，引入新的政策，并进行多样化的政策测试。不同的试点单位可以授权不同的试点模式。”他说，在推进试点过程中，试点单位和上级要及时总结经验，找出可复制的改革经验，加快完善制度、新机制、新措施，支持单位和地方相互学习，促进新政策的推广。

记者从相关渠道了解到，取消编制管理的试点工作尚未开始。然而，相关机构的分类改革已基本按既定时间表完成。

2011年3月启动了新一轮公共机构改革。**、国务院发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《意见》)。规定到2015年完成事业单位分类改革，到2020年建立职能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理*和运行机制。

根据意见，机构分为三类:承担行政职能的机构逐渐被分配到行政机构或转移到行政机构；从事生产经营活动，逐步转制为企业；从事公益服务的，应当继续保持事业单位的序列，强化公益属性。其中，从事公益服务的机构可分为公益一类和公益二类。

到2015年底，绝大多数五年一遇的事业单位分类改革已经完成，但朱对记者说，“事业单位分类改革仍有一条小尾巴。例如，一些公共机构的性质仍然相对模糊。它是工业性质的还是*性质的？无论是公共福利还是公共福利，每个机构的地位都不同于上面给出的，所以它仍然是“讨价还价”。"

所谓公益性一类机构是指承担义务教育、基础科学研究、公共文化、公共卫生和基层基本医疗服务等基本公共福利服务的机构或机关，不能或不应从市场配置资源；公益性二类机构是指承担高等教育、非营利性医疗服务等公共福利服务的机构，可以从市场配置部分资源。

事业单位养老保险改革后，业内有人指出，一类公益性事业单位缴纳的养老保险费和企业年金各占20%和8%，而二类公益性事业单位则需要以实物形式预留资金。即使有财政承诺，这些机构仍需要花费很大一部分。正因为如此，许多公共机构都在尽最大努力，以全额财政拨款进入公共福利类别。

事业单位分类改革的尾巴迟早会被割断，相关的机构改革也将有条不紊地进行。尤其是如何建立公益性一类和公益性二类公共机构成为人们关注的焦点。

“一类公益事业的设立应当严格管理，二类公益事业的设立可以适当放宽。”杨宏山告诉《中国经济周刊》记者，公益性一级机构完全依靠财政拨款，而公益性二级机构既依靠财政拨款又依靠公共服务收费。对于依靠公共服务收费的单位，没有必要将所有受聘人员纳入机构管理并从财政中拨款。“其业务的发展取决于两个方面:一是完成*规定的项目；另一种是通过提供社会服务和收费从社会单位或市场获得一些资金。如果完全由财政拨款，不利于提高经营效率。”

但是，公益性承担义务教育、公共文化、公共卫生和基本医疗服务等基本公共服务，其经费需要财政保障。然而，这并不意味着公益型机构不能利用市场机制。在实践中，许多公益性一流机构将门卫、保洁、食堂、资料整理等服务外包给劳务公司或其他机构，不仅简化了人员配备，而且有助于提高效率和服务水平。

杨宏山还提到，在公益性事业单位的运营中，也可以引入PPP运营机制，引入企业、社会单位和劳务人员通过购买劳务来承担交易性工作。

随着事业单位分类改革的基本完成和工资、养老保险等改革方案的出台，始于2011年的新一轮事业单位改革上半年暂时告一段落。朱坦言，下半年的改革压力很大。“下半年的改革内容主要包括事业单位的机构创新改革、编外人员的安置以及取消高校、医院等机构的机构管理等。目前，我们面临巨大挑战。”

(刘也为本文撰稿)(原职衔:人力资源和社会保障部官员:大学、公立医院或事业单位的裁撤)

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