我国应建立长效的草原生态保护激励机制

由于两轮草原生态保护补贴和奖励政策即将到期，2020年*一号文件提出在本轮草原生态保护补贴和奖励政策到期后进行研究。

草原生态保护补偿政策自2011年实施以来，已连续两轮实施，覆盖13个省(区)和*生产建设兵团，年投资近200亿元。

这是我国最重要的生态补偿机制，也是新中国以来最大的草原生态治理投资措施。这对从根本上扭转草原生态退化趋势，实现草原生态环境质量的全面改善和草原牧区经济的可持续发展具有重要意义。

政策实施以来，取得了良好的效果。草地退化的趋势得到了一定程度的遏制。牧民收入水平明显提高，生活得到改善。牧民的放牧和饲养行为发生了很大变化。草地畜牧业的结构和功能不断变化。

基于近10年来对草原牧区牧民家庭的系统调查和国内主要研究团队的研究成果，笔者认为目前仍存在的主要问题包括:补偿标准单一，标准偏低，不能反映禁牧或减牧后牧民收入的下降；草原生态补偿费主要按地区或人头发放。奖惩补贴的激励效果不够，特别是牲畜减少的效果。实施补偿后，许多地区的草原载畜量不但没有减少，反而有所增加，超载和过度放牧仍是普遍现象。牧民非牧区就业渠道狭窄，转岗或兼职困难，社会保障体系尚不完善，牧民生产生活仍面临巨大风险。基于自然风险和市场风险，牧民形成了以超载为主要应对行为的自我保险策略。因此，如何促进和鼓励牧民自主减畜是实现草原生态补偿政策有效实施的关键。

因此，建议进行以下政策调整:

建立草原生态保护补贴和奖励的长效机制。草原生态保护和恢复是一项长期而艰巨的任务。试图通过短期补偿项目来充分实现预期的牲畜减少目标和草地保护与恢复目标是不现实的。只有通过长期坚持和持续努力，我们才能取得成果，不断扩大和巩固成就。草原牧区经济欠发达和生态保护效益的外部性决定了国家*和相关省、自治区的生态补偿是一项长期的工作。因此，有必要进一步明确草原生态补偿政策的长期连续性，根据实际需要科学测算，合理增加草原生态补偿资金。建议在现有补贴标准的基础上，将草原生态补偿资金至少增加一倍，建立健全补偿资金直接、顺畅的转移支付制度，确保补偿资金按时足额支付。

积极开展重点草原地区草原国家公园试点工作。在青海三江源地区、内蒙古典型草原和草甸草原地区，选择典型和代表性区域开展国家公园体系试点工作。坚持生态保护和自然恢复优先，突出生态保护和恢复。严格生态保护红线规划，实施最严格的保护。创新生态保护管理*和机制，建立资金保障长效机制。

建立以有效鼓励牧民保护草原为核心的草原生态补偿奖励机制。牧民直接关系到草原生态的保护和利用。牧民的参与、感知、态度和行为是决定草原生态补偿政策实施能否取得成效的关键。因此，在深入研究风险应对下牧民的放牧和生计行为，鼓励牧民积极参与的基础上，应制定并实施能有效调动牧民参与保护积极性的生态补偿机制。坚持因地制宜，不搞一刀切，不撒胡椒粉，量入为出，量入为出，变普惠补贴为激励补贴。运用3S、互联网、大数据等高新技术提高草原监测监管能力，协调好严格监管和积极保护牧民。充分发挥基层组织的作用，充分发挥乡镇规章制度的作用，把个体生态保护转变为社区或群体生态保护。

探索“以保代补”的政策转变，推进草原畜牧业干旱指数保险的实施。当前，迫切需要加强草原畜牧业指数保险基础数据库建设，加强不同草原地区适用保险产品的设计和推广，加强对牧民保险知识的培训和购买意愿的引导。建议将20%的草原生态补偿基金转化为草原畜牧业指数保险基金，建立市场化的草原生态保险体系。

发展新型草原生态畜牧业管理模式。建立冬春牧草储存保障体系，科学应用补饲技术，有效降低气候风险对畜牧业生产经营波动的影响，提高畜牧业水平和效率。发展天然草地节水灌溉和优质人工草地种植技术，提高牧草生产能力；建立“饲料+互联网+供应链金融+链条”的区域、县、畜牧多层次饲料储运服务体系，提高保障能力；建立草原旱涝雪灾预警系统，提高灾情和牧草短缺预警能力。建立合理有序的草原流通市场和体系，逐步走向规模化现代化管理。拓宽牧民生活渠道，提高其非农就业能力，帮助牧民转变生产方式，鼓励和支持多样化生产经营，不降低生活水平。建议采取多种措施，开展培训，提高非牧区和兼职牧民的谋生能力，加强牧区非牧区管理基础设施平台建设，引导和帮助牧民做出多样化的生计选择，实现牧区发展的良性循环，促进牧区经济的高质量发展。

建立草原保护利益相关者的顺畅反馈和协调机制。建议重视和构建由研究者、决策者、牧民和其他利益相关者组成的“生态-经济-社会-政治”信息反馈机制，促进草原生态保护中不同利益相关者目标明确、信息畅通、决策准确、行动一致，以信息促进保护。加强与放牧生态相关的科研创新成果和知识的推广和培训，不断提高牧民对可持续放牧的生态和经济效益的认识和理解。加强草原气候风险和生态状况监测技术和系统的网络化，提高决策支持和服务农牧民的实时反馈能力。加强对下一代牧民科学放牧意愿、知识和技术的培育，解决未来谁放牧的问题。

(作者:中国农业科学院草原研究所)