主任会议对发挥地方人大常委会作用很关键

主任会议，作为处理人大常委会重要日常工作的机构，无论是在法律上，还是实践中，都表明它运转得如何，直接关系到地方人大常委会权力行使，关系到**法制建设。目前，由于法律没有对主任会议的性质、地位、具体职责以及行权方式作出明确规定，使得一些地方对主任会议的认识比较模糊、操作也不规范，一定程度影响了人大常委会依法高效开展工作。为此，根据对《宪法》《地方组织法》《监督法》等法律的理解，结合主任会议实践情况，笔者就有关问题谈点肤浅认识，以供商榷。

一、关于主任会议的设置

主任会议的设置和发展有一个逐步完善的过程。1979年7月1日五届全国人民代表大会第二次会议通过的《地方组织法》，没有规定地方人大常委会设立主任会议。1982年修改《地方组织法》时，增设了主任会议。1986年修改《地方组织法》时，明确规定了主任会议的组成和职责。迄今20多年，法律未对主任会议作进一步的修缮，彰显国家对健全和完善这一制度持相当审慎的态度。

探究人民代表大会制度为何要设置主任会议，个人认为主要基于两个因素考虑：一是为了节约公权资源和行政成本。地方人大常委会是地方人民代表大会闭会期间，代表人民行使管理国家事务的公权机构，具有重大事项决定权、监督权、人事任免权及监督指导下级人大工作等权力，工作内容多、也较烦琐，如果所有工作都由人大常委会处理，既费时又费事。如果有像主任会议这样的一个机构充当人大常委会的“操盘手”，它可以根据工作需要，及时启动并运转，为常委会会议审议、决定有关重大事项提供保障，可大大节约公权资源和行政成本，有利于提高人大常委会的工作效率。Www.11665.CoM二是为了加强党对人大工作的领导。人大及其常委会工作必须在党的领导下进行，这是我国政治*所决定的。从主任会议组成人员结构来讲，其成员绝大多数是常委会党组成员，有的还是党委书记兼任常委会主任；同时，其组成人员大多经多岗锻炼，具有丰富的工作经验和政治阅历，组织纪律观念和大局意识很强，让这部分人担负处理人大常委会重要日常工作任务，有利于保证党对人大工作的领导，确保人大围绕党委“协调各方、统揽全局”开展工作。有关人大及其常委会其他组织或机构，就不具备主任会议拥有的资源优势，所以，制度上选择把主任会议作为人大常委会的“助手”，让其处理人大常委会部分日常工作，把常委会从繁杂事务中解脱出来，专注于行使法律赋予其的各项权力。

二、关于主任会议的性质

《地方组织法》第四十八条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会主任、副主任和秘书长组成主任会议；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作。”从这一段话中，至少可以得到这样的信息：一是主任会议是由于有关人员组成并以会议的形式行使职权的。二是主任会议是负责处理人大常委会重要日常工作的，也就是说，主任会议首先是一种会议；其次，主任会议是一个负责处理工作的机构。第三，主任会议是处理重要工作的，并不是常委会大小事情都由其进行处理。实际上，主任会议既是一种会议形式，又是一个工作处理机构的双重性质，已得到充分运用和体现。

当前，虽然法律没有具体定性主任会议是权力机构、程序性机构、组织机构抑或工作机构，但笔者认为，人大常委会行使重大事项决定权、监督权以及人事任免权等权力，是法定权力机关的常设权力机构；主任会议只负责处理人大常委会重要日常工作，不具备人大常委会前述法定权力。所以，我们不宜把它当作权力机构对待，而是在厘清它与专委会以及常委会其他工作机构关系的情况下，把它视为具有特殊地位和作用的一个机构来认识，也许更为恰当。

三、关于主任会议的地位

要理解主任会议的地位，首先应弄清主任会议与人大常委会、专委会及常委会各工作机构几者之间的关系。《地方组织法》第三十条“各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导”和第五十三条规定“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”，由此可见，人大常委会与专委会以及常委会各工作机构间是领导与被领导关系，这应该没有异议。法律没有对主任会议与人大常委会关系加以明确，但从对《地方组织法》第四十八条“主任会议处理常务委员会的重要日常工作”的理解以及国家权力分配从高到低的体系看，主任会议也应在人大常委会领导下开展工作。对于主任会议与专委会以及常委会各工作机构的关系，我是这样理解的：既然在人民代表大会闭会期间，主任会议、专委会以及常委会各工作机构都在人大常委会领导下开展工作，这三者之间应属于分工职权不同，没有谁领导谁的问题。而今，在由主任会议负责处理常委会重要日常工作后，各专委会或常委会各工作机构具体办理的有关常委会重要日常工作，都要经主任会议“把关”处理，这就使主任会议成为常委会工作的实际“领导核心”，对人大常委会工作起着主导作用。

尽管主任会议的地位突出，也不能把主任会议当成“小常委会”，更不能代替行使人大常委会才具有的特定权力，否则，将违背人民代表大会制度设立主任会议的初衷。在《监督法》实施后，仍有个别地方主任会议听取“一府两院”工作汇报后，对所听取的工作形成“主任会议意见”文书，并转交有关汇报的国家机关或单位，硬性要求这些机关或单位研究落实。这是不正确的。因为现行所有法律中，没有任何地方对“主任会议意见”作出过表述，说明其没有法律效力。既然如此，“主任会议意见”就不能等同于人大常委会的审议意见或决议、决定，也就无法要求“一府两院”强制执行。

四、关于主任会议的职权

主任会议的职权与主任会议的性质、地位是相辅相成的。按照《地方组织法》《监督法》等法律的规定，结合工作实践，笔者认为主任会议的职权主要体现为四个方面：

一是组织权。筹备本级人大常委会会议；拟订人大常委会会议的议程、日程草案；研究讨论人大常委会工作计划、报告、总结及重要专题报告；组织常委会组成人员、人大代表开展视察或专题调查、指导协调人大各专委会和常委会各工作机构的日常工作等。

二是提议权。向人大常委会提出代理省（市）长、市（州）长、县（市、区）长及代理院长、检察长人选议案；提出专门委员会的个别副主任委员和部分委员人选的议案；提出常委会工作机构负责人人选议案；提出其他对有关政治、经济、文化重大事项进行审议、决议、决定的议案；向本级人大常委会提议组织关于特定问题调查委员会等。

三是提名权。提出组织特定问题调查委员会组成人员人选；提出代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选等。

四是处理权。对同级人民*、人民法院、人民检察院向人大常委会提出的议案，决定提请人大常委会会议审议；对常委会组成人员依法提出的议案，决定是否提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再决定是否提请常委会会议审议；对人大常委会会议的决议、决定草案进行初审，决定提请人大常委会会议审议表决；对常委会组成人员依法提出的质询案，决定回答质询案的方式；处理常委会授权和委托办理的其他事项等。

对于主任会议的职权，尚有些争论。有观点认为，主任会议既有实体性权力、又有程序性权力，我比较赞同这个观点。只不过，在权力“上行”并要由常委会会议审议、表决的事项，主任会议应行使的是程序性权力；在权力“下行”过程中，主任会议应行使实体性权力，以便于自主处理事务。有观点认为，主任会议听取“一府两院”工作汇报，就是行使监督权。我认为这个观点也不贴切。因为法律明确规定只有人大及其常委会才有监督权，并没有授权主任会议行使监督权；听取“一府两院”工作汇报，实际是主任会议了解工作情况的一种渠道，为常委会行使好监督权提供保障。还有观点认为，主任会议对“一府两院”、专委会以及常委会组成人员提出的议案，决定提请或决定是否提请常委会会议审议，就是行使决定权。我认为这个观点同样欠妥。因为这是主任会议处理人大常委会重要日常工作的方式，不能混淆于法律赋予人大常委会对重大事项的决定权。

综上所述，我认为主任会议职权有三个特性。一是具有派生性。主任会议行使的职权，是在法律赋予人大常委会权力之外，处理人大常委会重要日常工作时所必需的权力，是人大常委会工作权力向下的延伸。二是重要性。主任会议虽然不能像人大常委会那样行使重大事项决定权、监督权、人事任免权，但其行使处理工作的权力，在人大常委会权力运行过程中，却起着非常重要的作用。三是具有特殊性。在法律没有明确主任会议性质、地位和作用的情况下，作为人大常委会的常设特殊机构，它的职权范围还有待进一步探索。

五、关于主任会议的运行

主任会议在人大常委会工作所起的作用，已无可厚非。如何进一步发挥好主任会议的作用，引起了各级人大工作者的高度重视。对此，笔者认为应重点从以下几方面入手：

一是明确主任会议的行权原则。由于主任会议是具有特殊地位和作用的机构，所以，它不宜像常委会其他工作机构搞“首长负责制”，应采取集体负责、*行权方式，与人大及其常委会行权原则相一致，才能从根本上克服人大工作“行政化”倾向。对决定处理任何事情、安排任何工作，都应进行充分讨论，认真听取各方面的意见。同时，在充分讨论的基础上，按照少数服从多数的原则，议定有关重要工作。为实现这个目标，在召开主任会议时，须有三分之二以上组成人员出席会议，采取无记名投票的方式表决，以全体组成人员过半数视为通过。为简化工作程序，也可不对每个议题进行投票表决，适度确定某些议题进行举手表决通过。

二是规范主任会议的工作程序。主任会议的质量决定了主任会议履行职责的水平，切忌将其视为机关一般工作会。年初，应根据常委会年度工作要点和实际工作需要，对年度主任会议的议题作出计划安排（根据需要，也可以临时提出议题）。会前，主任会议应组织对要讨论的议题，采取视察、检查、调研、征求意见等方式，进一步了解掌握实情；对于主任会议听取的“一府两院”工作汇报，提请常委会会议审议的有关事项、提出的议案等，要形成规范的文件草案，印送主任会议组成人员，为主任会议处理工作提供可靠的依据。会中，要充分发扬*，广泛听取主任会议组成人员的意见，并就研究的事项达成共识。根据会议内容需要，还可请“一府两院”、专委会及常委会工作机构有关负责人列席主任会议。同时，听取“一府两院”工作汇报后，可采取形成会议纪要的形式，交“一府两院”做工作参考。会后，由有关专委会或工作机构进一步落实主任会议议定的事项。

三是界定常委会重要日常工作。在制度设计上，除法律明确规定应由主任会议负责完成的工作外，还应进一步明确哪些属于常委会重要日常工作，以利于处理好主任会议与各专委会以及常委会工作机构之间的关系，确保各机构在工作中不形成冲突，实现“控而不死、纵而不乱”，使主任会议的工作更具重点性和针对性。另外，对常委会重要日常工作是否就是常委会机关重要工作，法律对此没有作出说明，使主任会议在工作中容易“眉毛胡子一把抓”，既无意识扩大了主任会议的工作权限，又削弱了专委会或常委会工作机构工作的积极性和能动性，制约和影响了有关工作的开展。