高校章程“难产”：上千所只6所提交

最近，教育部网站公布了六所附属大学的章程草案。这是去年《高等学校章程制定暂行办法》实施后，报教育部审批和公示的高等学校章程初稿。

高校章程被赋予了“宪法”的地位。20世纪90年代中期以来，教育主管部门一直要求高等学校制定规章制度，这对学校依法自主办学、建设现代大学制度、实现“政校分离、管办分离”具有积极意义。

到目前为止，除了今年提交章程审批的6所大学外，全国1600多所公立大学中只有几十所制定了章程。此外，由于在制定章程时没有颁布《暂行办法》，没有具体的标准，有些章程不符合现代大学制度的要求。

就连最近公布的六所大学的章程也收到了不同的反馈。一些专家认为形式意义可能更大；另一位专家称之为“现代大学体系建设的一小步”

始于2007年，11次大修，2012年完成。

这是东南大学的章程草案，历经“磨难”。

"第十一稿与第一稿大不相同."钟描述了六年的艰辛。钟，东南大学高等教育研究所所长，东南大学制宪小组召集人。

2012年，教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《办法》)，全面推进高等教育*改革。一些专家解释说，教育部希望更多的学院和大学将制定符合大学规定。

直到8月12日，只有东南大学和其他5所附属大学的草稿在网上发布，并被学会接受“审查”。

至于提交教育部审批的六个章程，许多教育工作者认为它们相似，核心问题没有突破，没有完成“去行政化大学”的使命。

宪法的地位

成千上万的高校“无规则办学”

华中师范大学是提交章程草案的六所大学之一。该校教授范显佐认为，无规则办学甚至可能导致诉讼。

他举例说，今年年初，重庆工商大学的教师集体反对该校的薪酬改革和绩效考核计划(征求意见稿)。据称，该计划严重歧视一线教师，更倾向于行政人员。“如果有大学章程，学校就不能提出任何损害教师利益的计划。”

高等学校建设的宪法内容最早见于20世纪90年代颁布的《教育法》和《高等教育法》。

2006年6月，教育部开始动员。当时，吉林大学召开了“直属高校管理经验交流会”，对高校规章的制定提出了明确要求。

北京大学、清华大学、武汉大学、华中科技大学等高校都开始了制宪工作。

然而，截至2011年，中国1600多所公立高等院校中只有26所制定了法规。

武汉大学高等教育学院院长许青山表示，起草的几个章程不能被视为真正意义上的章程。因为这些规定没有明确高校的内部职能。

2012年，教育部颁布了《高等学校规章制定暂行办法》，要求所有公立大学制定规章，下属大学将草案提交教育部审批。地方学院和大学由地方教育当局批准。

教育部政策法规司司长孙对媒体表示，《办法》主要是为了解决大多数公立大学没有规章制度或者现有规章制度不符合现代大学制度要求的问题。

同时，教育部还选择了26所部属高校进行试点，希望它们能成为宪法制度的示范。

今年7月，26所试点大学中只有6所向教育部提交了章程草案，即中国人民大学、东南大学、华中师范大学、武汉理工大学、上海外国语大学和东华大学。

其他学院和大学也在酝酿。

为什么难产

与内部权力游戏相关

除了隶属于教育部的大学之外，地方大学也在构建试点章程。

2012年1月，湖南省11所省属高校被要求在一年内完成大学章程建设。到年底，11所学院和大学中的10所表示他们不能按时完成。

许多高校表示，在制定章程时很难界定“内部和外部权力”。

湖南师范大学是无法完成这项任务的大学之一。

学校法律事务办公室主任刘兴书表示，*将改变学校原有的权力结构，内部权力将面临重组和再分配，这是阻碍*的重要原因之一。

复旦大学的规章制度已经酝酿了3年。

学校校长杨在章程设计中提出，要限制包括校长在内的各种权力，学校领导和部门负责人要退出学术委员会和教学指导委员会。宪法的制定随后陷入了“沉默”。

东南大学去年提交了一份宪法草案。据一位参与起草草案的老师说，学校领导并没有对章程的起草设置任何限制，也没有让他们去起草，但草案被反复打了回去，重新起草。

钟表示，初稿基本上完全否定了国内现有的高校管理*，并参照西方高校自主办学、自主办学的管理模式制定了章程。

"看了之后，*认为变化太大，不现实。"钟对说:

“平衡这些需求需要艺术。”钟说，国内的大学没有太多的规则可循，“学位”很难把握。

教育部发布的《办法》规定，章程应完善党委领导下的校长负责制，规范学校党委集体领导的议事规则和决策程序，明确支持校长独立负责行使职权的制度和规范。

“当思路清晰时，这并不困难。”钟介绍说，在理顺了章程的界限后，他们采取了一种比较慎重的方式来制定大学章程。

范显佐说，六所学校都有“党委领导、校长负责、教授治学、*管理”等字样，明确界定了党委和校长的权力。在大多数声明中，党委有权决定重大问题。但是，学校里有什么重大问题，没有明确的定义，实际操作也不容易掌握。

包机瓶颈

“去行政化”的现实差距

高校自制规章是否意味着它们可以“管理”？一些专家对此并不乐观。

在六个大学章程中，两个的章程明确规定校长由组织者任命。一些教育专家认为，校长任命制是大学“行政化”和校长“官员化”的重要原因。

“行政”首先应该明确学校和组织者之间的关系。

《办法》明确规定“组织者和教育行政部门应当按照政校分开、管办分开的原则...保障学校自主办学”。

包括武汉理工大学在内的四所大学在“对外关系”一章中表达了这些内容。

东南大学和华中师范大学在“组织者与学校”和“学校的组织者”中明确规定了相关内容。

其中，《东南大学章程》规定“学校组织者”的权利和义务共13项，包括“法律、行政法规未作明确规定，组织者不得随意限制学校的办学自主权”和“组织者应保证学校的办学条件”。

上述教育工作者指出，有了这些规定，教育当局将不会干预学校设立专业和选择教授的自主权。

然而，武汉大学法学教授秦认为，章程的形式意义大于实质意义。“公司章程有可能被搁置，将来也不会按规定执行”。

作为参与大学章程制定的一线教师，秦表示，目前大学确定的招生人数、形式和考试方式都是行政行为，而大学本身并不算，“整体约束的是大学制度”。

实际意义

有什么比没有更好的吗？

许青山和秦都是武汉大学的教授。许青山有不同的看法:“有总比没有好。”一些学院和大学在试点的基础上制定了规章制度，这是“在建设现代大学制度方面迈出的一小步”

在现有六所大学的章程中，可以找到独立办学的相关内容。例如，中国人民大学和东南大学的章程规定了院系招生比例的独立调整。

为了防止“学校被起诉”，中国人民大学的规章制度对教师的管理更加具体。学校规定教学和行政人员有权“对岗位聘用、福利待遇、成绩评定和奖励、纪律处分等事项提出异议和申诉”，但在履行义务方面，规定“未经学校批准，工作人员不得在校外兼职”。

在一些美国电视节目中，有时我们可以看到这样的场景:大学生违反了校规，但他们不会立即受到惩罚。相反，他们首先必须面对像仲裁委员会这样的组织来进行陈述和上诉。

六所学校也在各自的章程中明确了学生享有的权利。例如，东南大学要求学校建立学生听证、投诉和其他权利保护机制。

教育部官员表示，高校是具有特定职能和特定组织属性的法人实体。章程都强调高校是具有独立法人资格的法人实体。目前，我国还没有学校法人的概念。作为一个独立的法人，高校还在逐步探索应该拥有哪些法*利，应该形成什么样的公司治理结构。

秦认为，宪法可以在大学内部发挥约束作用。例如，如何分配评估教授和职称的权力？

“但如果它超出了内部范围，辐射到外部，我们可能无能为力。”

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