保证会计法的全面贯彻实施

1999年10月31日，第九届全国人大常委会第十二次会议通过了经修订的《*会计法》（以下简称新会计法），自2000年7月1日起施行。新会计法的公布和施行，对于进一步规范会计行为，保证会计资料真实、完整，加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护*市场经济秩序，将起到积极的作用。同时，它对于在经济工作领域实现党的十五大提出的"依法治国"的基本方略，建设有*，把各项经济活动纳入法制轨道，实现会计工作的法制化，保障改革、开放的顺利进行，也具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、会计法是我国经济领域的一部基础性法律

一般说来，会计是对特定单位的经济业务进行确认、计量、记录和报告，并通过所提供的会计资料，参与预测和决策，实行监督，旨在实现最优经济效益的一种管理活动。会计的基本职能是进行会计核算和实行会计监督，通过有效的会计核算和会计监督，确认、计量和记录经济活动状况，生成符合各经济利益相关者需要的会计资料，供各经济利益相关者决策之需。特别是随着我国改革开放的深入和*市场经济的发展，会计工作越来越渗透到经济活动的多领域，会计工作在经济和社会发展中的地位与作用也更加突出和重要。会计资料，不仅成为*部门、投资者、债权人以及社会公众改善经济管理、评价财务状况、防范经营风险、作出投资决策的重要依据，而且成为党和*进行宏观经济调控与社会管理的重要依据。会计工作的性质、地位和作用决定了会计工作必须严格依法进行。

党和*历来十分重视会计法制建设。www.11665.CoM1985年1月，第六届全国人大常委会第九次会议审议通过了《*会计法》（以下简称会计法）。1990年12月，国务院第七十四次常务会议审议通过了《总会计师条例》。1992年11月，经国务院批准，财政部发布了《企业财务通则》和《企业会计准则》。1993年12月，第八届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改的决定》，对会计法进行了修改。1995年10月，国务院领导针对当时会计工作中出现的问题，提出了"整顿会计工作秩序的约法三章"：一是，所有企业、事业单位必须依法建帐、并且保证会计工作的秩序和会计信息的质量；二是，认真培训和大力提高会计工作者和注册会计师的政治素质、业务能力和职业道德，要鼓励和支持会计工作者忠于职守、坚持原则，依法履行职责权限和进行会计监督；三是，财政部门要负责从法律、制度、培训、监管方面加强全国的会计工作，其他主管部门都要加强对基层单位的会计监督。1996年4月，国务院发布了《关于整顿会计工作秩序进一步提高会计工作质量的通知》，明确提出了整顿的重点和提高会计质量的措施。1999年11月，国务院领导就会计法修订工作指出：会计法是经济管理工作的基本法，一定要把它修订好。要善于借鉴国外成功的经验，要请国际知名的会计公司咨询。要注重发挥社会中介组织尤其是注册会计师的作用，注册会计师是不穿警服的经济警察，对于预防和减少假帐有着积极的作用。会计法要增加有关刑事责任的规定，对那些做假帐、毁帐、不做帐，严重危害经济秩序的行为要施以刑罚。1999年9月，党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出：建立健全全国统一的会计制度。要及时编制资产负债表、损益表和现金流量表，真实反映企业经营状况。切实改进和加强经济核算，堵塞各种漏洞。要把加强管理和反腐倡廉结合起来，加强对企业经济活动的审计和监督，坚决制止和严肃查处做假、违反财经纪律、营私舞弊、挥霍浪费等行为。

以上情况充分说明，会计法作为我国经济领域的基础性法律，其重要性怎么强调也不过分。我们应当按照党*、国务院的要求，认真学习好会计法，正确执行好会计法，真正发挥会计法在建设*市场经济中的作用。

二、修订会计法是我国*市场经济发展的客观要求

会计法发布施行以来，会计工作得到了长足的发展，并取得了可喜的成绩。具体表现：一是，会计工作总体上比较规范地发展，会计应用领域更加广泛；二是，会计在经济管理中的地位和作用得到了社会普遍认可，会计工作也日益受到重视；三是，会计人员的地位明显提高，依法办事的法律意识有了明显增强；四是，会计工作实现了由计划经济向市场经济的平稳转轨，采用了国际通用的"商业语言"；五是，会计法制建设进程明显加快。但是，会计工作仍有不尽人意的地方，存在一些不容忽视的问题。主要是：

（一）假帐泛滥、会计信息失真现象比较严重。一些单位为了小团体的利益，在会计数据上大作文章，假帐"真算"，真帐假算，造成帐实不符、虚盈实亏或者虚亏实盈，以达到偷逃税收、粉饰业绩甚至侵吞国有资产等非法的和不正当的目的。不少企业帐面上反映的资产不实、负债不实、损益不实，甚至故意编造虚假利润，严重扰乱了社会经济秩序。

（二）会计的基本功能没有得到充分的发挥。在会计核算方面，只注重记录、计算环节而忽视分析、预测功能，尤其是忽视了会计核算中的稽核、监督功能；在会计监督方面，监督机制难以发挥作用，不仅缺乏内部监督，而且缺乏外部监督。

（三）单位负责人法制观念淡薄，违法干预会计工作的现象比较普遍。一些单位负责人无视会计法的有关规定，随意干预会计工作，要求、指使会计人员违法做帐，甚至编造假帐，牟取私利。

（四）会计基础工作和相应的监督制度比较薄弱。一些单位长期不依法建帐，或者帐目混乱；有的单位不按规定设置会计科目、使用会计凭证、登记帐簿、编制会计报表。还有相当一部分单位没有建立健全内部会计监督制度，形成有效的约束机制，致使单位负责人或者其他有关人员为所欲为，我行我素，严重损害单位和国家的利益。

（五）执法不严、违法不究的现象比较普遍。有的执法部门从本部门、本地区或者本行业的利益出发，对违法行为不闻不问，得过且过；有的执法部门出于息事宁人的考虑，将大事化小，小事化了；个别执法部门甚至与单位沆瀣一气、通同作弊。

（六）会计从业人员的素质偏低，不能适应新形势下会计工作发展的要求。一方面，相当一部分会计人员没有经过严格的专业培训，不具备系统的基本的会计专业知识；另一方面，在职的会计人员中有相当一部分知识老化，对现代会计制度知之甚少，难以适应工作要求。此外，会计人员的职业道德也参差不齐。有些会计人员违反职业道德，为了得到提拔重用或者加薪领赏，主动出主意、想办法，制造假帐；有些会计人员明知有的会计事项违反会计法或者国家统一的会计制度的规定，却不予纠正，听之任之。

当然，产生上述问题的原因是多方面的，但其中很重要的原因就是会计法本身存在一定的缺陷，不能适应变化了的客观实际的需要。会计法1993年进行了修改后，情况又发生了发生了很大变化。随着我国*市场经济的建立和发展，经济活动主体逐渐多样化，经济活动的方式也有很大变化。同时，随着经济全球化趋势的加剧，我国的会计工作也需要按照国际通行的会计准则的一些做法进行规范。现行会计法不能适应这些新情况提出的要求。其主要不足是：

（一）对做假帐、提供虚假会计资料的行为约束力度不够。会计资料不真实、不完整，是导致会计信息失真、产生假帐的重要原因。而会计法在保证会计资料真实、完整方面的规定明显不足。主要是在建帐要求、会计核算和会计监督的基本内容与程序、记帐规则、单位内部会计监督制度等方面，有的没有规定，有的规定得过于原则、笼统，难以遏制做假帐行为，保证会计资料的真实、完整。

（二）单位负责人的责任不明确。会计法没有将单位的会计资料必须真实、完整作为单位负责人的责任加以规定，只是要求"单位*领导会计机构构、会计人员和其他人员执行本法，保证会计资料合法、真实、准确、完整，保证会计人员的职权不受侵犯。"这只是对单位负责人职权的规定，而没有对单位责任人行使这些职权时的责任约束。在有的单位甚至成为单位负责人非法干预会计工作的借口和依据，不利于会计法的全面贯彻执行。

（三）会计机构、会计人员的监督职权不明确。会计法虽然原则上规定了"会计机构、会计人员对本单位实行会计监督"，但是，由于会计机构、会计人员事实上对单位尤其是单位负责人的依附性，这个原则规定难以落实。会计机构、会计人员也就不可能对本单位实行有效的会计监督。

（四）会计记帐规则不明确、不具体。会计记帐规则包括两方面的内容：一是，对会计凭证、会计帐簿、会计报表的形式和内容以及会计基本循环程序的要求；二是，对会计人员办理会计事项中的权利和义务的规定。会计法这方面的都比较简单笼统，缺乏可操作性。

（五）法律责任的规定过于原则。会计法对一些重要的行为规范没有设置相应的法律责任，也没有对做假帐、毁帐等严重违法行为规定刑事责任，处罚力度明显不够。

会计法的上述缺陷说明，会计法已不能适应*市场经济发展的要求，会计法与会计工作已经形成了事实上的"两张皮"。并对社会经济秩序的正常运转，产生了严重的不良影响。为此，必须在总结会计法实施中经验与教训的基础上，根据客观实际的需要，结合会计工作的规律和特点，针对新情况、新问题，对会计法进行全面修订。

会计法这一次修订的指导思想是：

（一）要适应并服务于*市场经济发展要求。会计法是调整会计关系，规范会计行为，确定会计工作基本制度的基础性法律。会计法的修订必须坚持实事求是，尊重客观实际的原则，使会计法的各项具体规定能够更好地为*市场经济服务。

（二）要解决会计工作中存在的突出问题。会计法的修订要针对突出问题，抓住主要矛盾，解决主要问题。对原会计法的框架结构原则上可以不作变动，适当增加有关内容和章节；从实际出发，会计法中不合理的或者被实践证明已经过时的规定必须修改；对那些被实践证明是正确的规则、制度，应当予以保留或者补充、完善；会计法应当覆盖所有的单位和经济组织，不必区分不同所有制和不同行业，以保持会计法的统一性和完整性。

（三）要注意会计法的可操作性。可操作性是法律赖以顺利实施的基础。为了保证会计法的顺利实施，应当做到：一是，各项制度必须切实可行，理论上、愿望上可行而实际做不到或者暂时不具备条件的，不予规定；二是，各项制度必须符合我国会计工作的实际，满足不同部门、不同地区的要求与发展水平的需要。

（四）要注意借鉴国际上的成功经验。修订会计法在注意总结我国会计工作实践的同时，必须借鉴国际共同的商业"语言"，吸收国际上通行的做法和成功经验，不断完善我国的会计制度。

基于上述指导思想，修订会计法的重点是：明确单位负责人的责任并加强对其约束，加大制止和惩治各种做假帐行为的力度，确立会计记帐的基本规则，强化会计核算和会计监督，维护会计秩序，以适应*市场经济发展的要求。