转型期我国农村社会管理的困境与突破

转型期我国农村社会管理的困境与突破

　一、前言

“社会转型”有三种主要的含义：（1）社会*在较短时间内急剧地转变。改革开放以来，我国的社会转型明显地表现为经济*的转型。因此社会转型是社会*的转变，是社会制度的创新。（2）社会结构的重大转变。李培林在《社会结构转型理论研究》一文中认为：“社会转型是一种整体性发展，一是指经济结构与其他社会结构层面全面的结构性过渡式的转换；二是指在持续的结构性变动中从一种状态过渡到另一种状态；三是指它是由一组结构变化的参数来说明的一个数量关系的分析概念。”（3）社会发展的阶段性转变。陆学艺、景天魁等认为：“社会转型是指社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展”；郑杭生、李强等认为，“社会转型”是指社会从传统型向现代型的转变，或者说由传统型社会向现代型社会转型的过程；刘祖云教授在《社会转型解读》中把社会转型的内容概括为经济层面、社会层面、政治层面、文化层面、观念层面、组织层面的转型。

总结诸学者的观点，笔者认为我国当前社会转型是从1978年改革开放开始至今，社会各方面正在发生的深刻变化的状态，是一个历史阶段、一种趋势，是一个动态的过程。

农村社会管理是指各级*、农村社会自治组织以及其他社会组织为维护农村的社会公正、社会秩序、社会稳定和实现农村可持续发展，依法管理农村社会公共事务、调整农村社会利益关系、化解农村社会矛盾、调节农村收入分配、保障农民合法权益、保护农村生态环境、开展农村教育和公共卫生等方面的综合性管理活动[1]。WWW.11665.COm农村社会管理是指以农村基层*为主导的包括其他农村民间社会组织和村民在内的社会管理主体在法规、政策和乡规民约的框架内，通过各种方式对农村社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程[2]。

笔者结合诸学者的定义及当前我国的实际认为，农村社会管理是以村民自治为基础，*引导，市场、社会组织等积极参与管理的动态过程，在村委会选举和村务处理上，村民及其组织拥有独立的处理权，能够充分体现村民的主体地位，实现对村务的自我管理、自我服务、自我教育和自我发展，并支持和认同乡镇基层*及其有效的政策制度。村民自治是农村社会管理的基础与根本，*引导是保障村民利益的根本要求，市场、社会组织等是必要主体。

二、转型期我国农村社会管理的困境

（一）乡（镇）村政权合法性困境

马克斯·韦伯认为，*获取合法权威，是社会成员信任法权、神权和追随魅力领袖，并产生忠诚和服从的心理意识[3]。改革开放后，乡镇基层政权一方面要转变发展理念，适应国际社会经济发展的需要，加快发展当地经济，负责招商引资；另一方面要应对改革浪潮，承接上级*的各项任务，征收农业税，担负农业支持工业的重任，负责最基层政权的稳定。可谓是一手抓经济建设，一手抓政治建设，两手抓，两手都没抓好。具体表现在：虽然乡镇*积极响应国际、国家与社会的要求，但由于很多乡镇的地理条件差，道路交通网络落后，领导管理理念落后，而且很多时候招商引资的大项目往往由市县一级*决定，他们拿出所有办法对上级进行公关，为了取得招商引资项目的最终落户权，不顾当地乡民生活的实际需要和利益诉求，进行圈地运动，盲目发展乡镇企业。很多的乡镇企业是为了完成上级的政治任务而盲目上马的，最后没有市场需求，产能过剩，投入产出严重失衡，污染严重。20世纪的国企改革，淘汰污染企业，造成大批工人下岗，他们既失去了工作，也没有田地，对基层政权的稳定埋下了很大的隐患，导致某些乡镇基层政权陷入合法性困境。

在某种意义论文联盟上，政治统治的合法性主要指公民对于政治行为的自愿接受性[4]。某些乡镇基层*80%以上的事务是召开各种会议，应付上级检查、考察或视察，而对当地的建设没有太多贡献等报道常见于诸报端，“基本上每个乡镇每天都有形形色色的来人需要招待，多数乡镇领导*的概括是，全年下来，平均每天一桌到两桌客人。而对来人的作用，有的乡镇书记谈到，2/3以上的上级来人没有任何积极作用。” [5]另外，乡镇政权还担负着市县政权与村级自治的中间桥梁的任务，很多乡镇领导为了自己的政治前途，在执行上级决策的时候往往只考虑尽快完成任务而没有考虑村民的实际情况与接受性，决策不透明，政务不公开，执法粗暴，村民对乡镇*的决策持怀疑态度，对他们的执法行为持反抗态度，导致乡镇基层政权陷入政策执行不力、执法违法困境，出现治理缺位。村民反抗计划生育的执法问题就常见诸报端。

（二）村治信任困境

1.村委侵害村民利益，导致群体性事件增多。随着改革开放的深入，城镇化建设的加快，农民土地的征用不断加快，造成农民耕地的不断减少，使很多以种地为生的农民失去了生活保障。1999年以来，有逾43%的中国农民的耕地被地方*征收，而后者在征地过程中获得了巨大利益[6]。有报道称，1994年分税制改革后，许多地方*为了财政收入和gdp的增长，大举推进城镇化建设，挤占大量的农业耕地，而农民并没有从耕地的出让中受益。一些村委为了自身利益而成了乡镇*的工具，配合乡镇*对农民土地的征用，并采取隐瞒、虚报土地征用补偿款等手段私吞土地出让金。中国人民大学和美国农村研究所等研究机构1999年以来对中国17个农业大省和自治区的地权调查显示：“有43.1%的中国农民经历了至少一次征地。而在征地案例中，有17.8%的农民反映地方*采取了强制征地拆迁手段。失地农民中，有64.7%得到了一次性的现金补偿，平均金额为每亩18 739元。然而，征地卖地的平均价格为每亩778 000元，是征收价格的40多倍。其中差价大部分成了*土地出让金收入，这种双重价格的标准极大地侵害了农民的利益。有12.7%的失地农民没有得到任何补偿，而9.8%的失地农民虽然得到了补偿承诺但还没有到位，这些现象严重侵害村民利益，成为群体性事件爆发的主因。”[6]

2.村级两委选举成了富人和宗族*的政治、利益竞争舞台。乡村大多数都是比较偏远落后的，信息滞后甚至封闭，当前我国农村两委选举普遍存在被操控的现象，富人花钱雇村民给自己投票，宗族*则发动自己家族*、亲人，甚至花钱拉关系给自己的候选人投票，这样既能保障他们在村里的既定利益，也能长期得到更多新的利益。究其原因，他们更多的是为了国家对三农及其他的各项的补贴。据调查，国家每年对一个人口6万的乡镇补贴至少1 000万元以上，这么多的补贴款只有少数是通过银行账户直接补贴农民，其他都经由村委发放到村民手中，这其中的监管就是一个很大的问题。另外，村里的自然资源处理权更是让村委选举竞争异常激烈。乡镇*更是利用村委选举培植自己在村里的统治工具，村治趋向行政化。

综上所述，村级治理中村委选举违法、资金使用不明，村务不公开透明、缺乏监督，利益表达渠道缺失，侵害村民利益，村民利益无法得到维护和保障，导致村治的信任困境。

（三）失序的困境

农村社会秩序是行政嵌入和村庄内生秩序共同作用的结果。自1978年农村改革之后，我国从一致性社会变为多元社会。联产承包制下的家庭经济和频繁快速的劳动力输出相结合，使得原本习惯于集体生活、守望相助的村民，逐渐地趋于陌生化和疏离化。脱离集体的村民失去了集体组织的保护，他们既没有传统社会组织（如家族）可以利用，也没有形成现代意义上的自治社团，因而无论通往市场还是通往国家的道路都是堵塞的，成为几乎没有任何组织依托的个体，使农村居民成为一个零散状态的群体。当前市场经济在农村的发展是明显滞后的，国家法律在农村所获得的认同感也极其有限。随着改革开放的推进，经济*改革的深入，农村原有的管理*渐渐己不适应现有的经济发展方式，导致当前我国农村秩序陷入失序的困境，例如农村生产设施无人管理，耕地荒废，农村社会风气恶化，赌博、偷盗、抢劫和其他刑事案件以及各种民事纠纷增多。此外，社会分化带来的利益冲突等种种因素使农村社会秩序在某些局部出现的失范现象日益严峻。

三、转型期农村社会管理困境的突破路径

（一）树立服务理念，构建服务型*

因地制宜改革现有乡镇政权管理*，完善基层政权对农村的管理模式，积极建设管理服务型乡镇*，促进乡村社会治理主体的良性互动，重建县域公共服务体系，发挥村委会的组织功能，重视社会自治在农村社会管理中的积极作用。改革完善监督制度，使乡政政权的运作阳光化、透明化，接受市县级*及村委的监督，完善乡村利益表达渠道，建设多元化的利益诉求平台。健全各项法规政策，不定期地开展法律知识宣传与教育，依法行使基层政权，确保基层稳定。加强乡镇领导素质道德培养，提升文化道德水平。深化公共财政*改革，财权与事权分开，财务政策及财务支出要透明，强化乡镇级财力，因地制宜和根据市场需求，发展乡镇经济，组织劳务输出，培育乡镇经济支柱产业，规范发展新型经济社会服务组织，以构建现代农村社会管理新格局。

（二）依法整合村级资源，创新“乡（镇）村共治”的治理模式，畅通利益表达渠道

强化村党组织监管能力，依法打击各种违法选举活动，完善村民自治制度，培育新型农民，增强农民的参政意识和水平，充分发挥*治理功能。尊重农民的意愿，获得农民群众的认同和支持；尊重农民的自主性，充分发挥民间的创造力；建立农民利益的政治表达机制，动员组织农民和建立农民协会，从而在农村社会中培养与基层组织进行有效博弈的力量。鼓励新型社会化服务组织的发展，大力发展农村经济，切实转变村级两委管理职能，努力完善法规体系，为村治的良性运转提供和谐的社会环境和有效的社会资本，实现乡村社会和谐共治。如成立村务监事会，监事会成员是通过村民选举产生的，由本村的老党员、老*、老模范等具有一定威信和声望的人担任，对村民负责。监事会不参与村务决策与管理，只参与对村务的监督和检查，定期收集、汇总群众的意见和建议，并将这些意见和建议向村委会反映；定期召开监事会成员会议，研究监督工作；定期向乡镇纪委反映监事会工作开展情况，保证群众监督更具有针对性、自主性和实效性。

（三）依法加强流动人口管理，弥补村级治理空缺

在发展村级经济的同时，加强外来人口的管理，依法打击各种违法活动。加大农业扶持力度，落实三农补贴，确保村民有地种有屋住，推进农村医疗保险改革，落实农村新型养老保险制度，增强村民抵抗风险能力。引入农村社区建设理念，整合农村的各种资源，有选择性地进行改村为居，实行村务分类治理机制，不同事务由不同组织或委员会负责，不同职能由不同组织或委员会履行，不同服务由不同组织或委员会提供，实现农村的有序发展，为日渐深入但却步履艰难的城市改革及整个国家的工业化、现代化提供一个安定团结的农村环境。如成立村治安联防队，队员由本村的老党员、老*、老模范等具有一定威信和声望的人组成。

本文对当前农村社会管理主体面临的治理困境进行简要分析，并提出简单的具有可行性、操作性的建议，基于上述论述，笔者认为，今后农村社会管理的趋势必是村民自治为基础，*引导，市场、社会组织等积极参与的多元化治理。