完善公共政策执行*创新*管理机制建设

完善公共政策执行*创新*管理机制建设

一、科学划分*事权

科学划分事权，是根据**与地方*在国家管理中的地位和作用，从法律上规定**与地方*的事务管理范围及拥有的权力。在我国，*的基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。当前人们对*后两种职能的要求越来越高，*应怎样创新社会管理、更好地履行社会公共服务职能已成为提高*公信力的重要研究课题。我们以*的社会管理和公共服务职能为例来探讨*和地方权力的划分问题。社会管理方面，**应着眼大局，把握社会发展趋势和大的方向，了解人们日益增长的物质和文化需求，适时制定社会管理政策，及时和地方*沟通，掌握全国各地不同省份地理、文化等各方面的差异，针对差异制定适合地区发展的社会管理政策。*制定政策后，贯彻和执行主要是地方*的事，地方*比**更能从实际出发进行本地区的社会管理。这时*的职责是对地方提供支持、指导和帮助，对地方执行不力的地方及时予以纠正，而不能事必躬亲，代替地方履行社会管理职能。基于以上分析，作者认为，在社会管理方面**相对于地方*应充当的角色是“后勤家长”。在公共服务职能方面，因公共服务主要是为人们提供公共产品，所以，可以根据公共产品的层次性来划分**和地方*在公共服务方面的事权。具体操作是，涉及国家整体、全局利益的公共产品一定要由**来提供，像纯公共产品，如国防、铁路等；地方*需要提供的是涉及地方利益的公共产品，这些公共产品应是具有地方特色的，只适合本地的；有的公共产品是需要*和地方共同来提供的，如环境保护方面的公共产品、跨地区大型基础设施建设方面的公共产品等，因为这样的公共产品只由地方来提供的话资金周转会存在问题，所以需要*的“加入”；再者，有的公共产品的提供*负有直接或间接责任，如教育、计划生育、公共卫生等，虽然这样的公共产品应主要结合地方实际由地方*来提供，但因其和*政策联系性太强，*有责任提供财政、技术等方面的支持。wwW.11665.cOM提供公共产品和服务权限的划分原则应该是，地方*能够承担的一律下放；必须由*承担的，*不能推卸责任。只有这样，才能解决一系列现存的问题，才能逐步建立起一个既能发挥*权威又能增强地方活力的事权关系。当然，同上述社会管理和公共服务一样，*的经济调节和市场监管职能也能按文章所述思路来科学划分*和地方的事权。

二、科学配置*职能

（一）建立科学的党政权力分配体系

我国许多公共政策执行行为失范、政策执行不力的情况，很多是由于党政权力分配出了问题。党政关系即中国*和人民*的关系，这种关系、这种权力配置存在的问题非常棘手但无法回避。如果要想使*横向职能配置合理、科学，党政关系的捋顺是必要的。在我国，党政关系是，中国*是国家的执政党，在国家权力体系中处于领导地位，它的治国方略等国家意志通过全国人民代表大会上升为国家意志（范围缩小到地方，各级党委的意志通过各级地方人民代表大会决议上升为“地方意志”）；而*是国家权力机关的执行机关，它负责执行权力机关—人民代表大会的决议，所以，*是受执政党的领导的，它执行的是执政党的意志和命令。党政权力的分配问题就是要处理好党政关系，正确实现这种关系就是正确配置了两者的权力关系。可采取的措施为：把规范党政关系写进宪法。宪法是我国的根本大法，具有至高无上的权威，如果把党的职能写进宪法（当然，和职能有关的党的性质、任务等能写进宪法更好，这里谈党政权力问题，职能是和权力最相关的），就会从根本上严格规范了党的权力范围，与*权力的区别就会很明显，为两者关系的理顺奠定基础。把规范党政关系写进法律法规。宪法规定的是“大体”，是大的框架，是关于党政关系、权力划分的大的条文，而要想在实践中具体规范党政权力，把规范党政关系写进法律法规就十分必要。这样，通过各种专门的具体法律来细化宪法所规定的原则，为具体的实践操作提供了指导和依据。用宪法、法律法规把规范党政关系、配置党政权力体系明确，这种权力的分配有了法律依据，再在实践中认真遵守，从地方实际出发规范执行，那么，党政权力的分配体系会最终得以建立和完善。

（二）科学划分*决策、执行、监督职能

我国各级*的决策、执行、监督职能划分不清，决策权、执行权、监督权混杂在一起，没有形成相互独立、协调且可以相互制约的关系。例如，有的地方*部门的决策和执行是“一体”的，监督根本就没有派上用场，这就给地方*官员执行公共政策时具体执行行为遵循利益需求、功利动机之“道”提供了变通空间。当*政策下达到地方以后，如果作为政策执行主体的地方*主要官员从本地区、部门的利益出发不愿意执行此政策，“软拖硬抗、拒不执行”的情况就会出现，因为这时监督权发挥不了任何作用（上级监督太远、同级监督太软、下级监督不敢）。这样，政策执行就因为*职能、权力的混杂而执行不力，损失严重。

切实解决*职能、权力混杂的问题，科学划分*决策、执行、监督职能、权力，具体操作为：由包括*领导班子所有成员在内的*领导和*各部门主要领导（鉴于决策的科学性，可邀请决策专家学者参与，如党校、行政学院经济发展决策研究中心的专家、教授等）组成本级“*全体会议”为*的决策层，制定政策并监督政策的执行，这样使决策“高层化”，监督“力度化”；由*各职能部门组成执行层，只负责政策的执行，责任到人，接受决策层的监督，对决策层负责；在政策执行监督方面，除了决策层行使监督权外，人大、审计、纪检监察等机构组成“联合监督组”，独立行使监督权。这样，政策决策科学了，监督力度加大了，政策执行顺畅了。

三、扩大政策决策幅度

我国的政策决策主要在高层进行，决策是高层的“专利”，这就使决策的*化程度降低了，各级*由于很少参与决策，其积极性被严重削弱，“政策执行是自己的本职，首长说话了，我们就听话”。政策执行更多的是被动执行，执行的永远是上级的意志，地方*没有发言权，体现为少说话、多做事。民众参与决策的机会极少，“不谈政治”的最主要原因是怎么谈也是空谈。以下是政策决策幅度的扩大途径。

第一，更多地让地方*参与决策，尤其是省级、市级*。省、市两级*对地方实际最为清楚，从地方实际出发参与*重大决策，建言献策。我国三十多个省级行政区域、更多的市级行政区域，反映上来的情况可能开始时有些混乱，但真的理清头绪后这些情况将是决策的第一手资料和最为科学的依据。

第二，提高人大代表素质，尤其是基层人大代表的素质。我国各级、各地区人民代表大多能向上反映本级、本地区人民的真实意愿，但不乏基层少数代表因为自身素质不高，导致只为一己私利提些满足自我需要的意见、建议，混淆了决策者的视听，民众的意愿不能被其很好地传达。建议加强基层人民代表的素质培训，多对其进行党性教育、能力提升教育等培训，明确人大代表职责，并建立“人大代表反映人民意愿真实度奖惩制度”；同时建立“基层民众意愿抽查制度”与之相辅相成。如此，高层决策的地方性、基层性肯定会增强。

四、规范政策执行权力

政策执行的各个部门，其权力迫切需要明确和规范。

（一）明确政策执行部门权力、职能

就目前来看，我国公共政策执行各个职能部门对自己的权力、职能范围已有定格式的认识，这种定格式认识表现为：执行部门知道自己该干什么，但根据自己的职能行使权力时并不清楚哪些是职能、哪些是权力。职能主要是职责，但有的部门把其看成是权力，不是按部门职责、义务的要求尽职，而是把它当成权力滥用，权力（利）和义务颠倒。对权力和职能有明确的认识是必要的，职能是部门的份内之“事”，是部门存在的支撑，正因为有这些职能需要此部门来履行，部门才有了存在的可能。权力是执行部门的职权（不同于职位权力的“职权”），正因为有了职能才有了权力，权力是实现职能的手段。

（二）规范政策执行部门权力的使用

执行权力不规范体现在各部门职能归属和划分不清楚，行使部门权力时出现了碰撞现象，表现为部门权力的扩大化和部门之间权力行使的交叉。权力扩大化使部门“多管闲事”。例如，对于*制定的住房政策，在地区实施时哪些领域权力归住建部门行使，哪些领域权力归发改部门行使，哪些领域权力又归城管部门行使，不甚清晰。建议成立专门小组规范、监督和协调执行部门的职能重叠、权力行使范围交叉，消除因职能重叠、越权导致的互相推诿、“多管闲事”的现象。

五、扫清政策控制障碍

采用各种手段和措施加强政治宣传和教育，如在社区和农村宣传栏张贴关于国家大政方针制定、执行的海报，让群众了解政事，并更多地宣传国家已出台的惠民政策，如家电下乡、种粮补贴等，以及将要出台的惠民政策，引起人们对国家政策的关注，使群众意识到国家政策与个人密切相关，破除封建传统文化的束缚，消除人们“官民”、“臣民”意识，打破政治冷漠局面，给人民以热情参与政治的动力。

（一）处理好利益与成本的关系

利益和成本的关系是很难处理的，不管是个人还是集团，都有很强的趋利性，如果没有成本就能获得利益，谁都是当仁不让的。在政策执行领域，这严重影响了政策控制机制的运转。究竟该怎样协调利益和成本的关系，需要建立“和尚分粥”这样一种机制。因寺中米粮有限，让每个和尚每顿饭都能吃饱是做不到的，需要分粥，而且做到分的不多不少。开始时轮执分粥，这个分粥的和尚会把自己的粥和关系好的和尚的粥多分些（虽然碗大小一样，但也可有多有少），别的和尚相对少些，矛盾就出现了；又让每个和尚自己盛自己的粥，结果是每个人的饭碗都满满的，等到最后几个和尚盛粥时，粥已所剩无几，矛盾仍然存在；最后矛盾被这样解决：仍轮执分粥，但分粥者最后取粥，且分粥和尚受所有和尚的监督，杜绝不公平现象，这就是“谁分配、谁最后拿利益”。故事中，分粥和尚的粥和别的和尚的粥就是一个利益和成本的“博弈”关系，想要做到利益和成本的“和谐”，就要在有外部监督的基础上实现分配上的公平。

（二）建立政策执行的风险监控机制

政策的合法化和合理化只是为公共政策的有效执行奠定了基础，然而，“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自动得到有效执行。公共政策执行过程中仍然可能会出现政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等现象。在政策执行过程中，必须建立行之有效的风险预警机制，对政策执行情况及时地跟踪评估，强化控制。对由于政策执行失败而造成损失的执行者，要追究其责任，提高政策执行者的责任意识和效率意识。

六、建立政策监督体系

（一）改善政策监督的途径

在我国，相对独立的政策监督本文由论文联盟收集整理体系尚未建立。其深层原因是政策监督主体（这里的监督主体既包括公共政策执行的体系内监督者，也包括大众，讲监督体系的话社会监督、舆论监督等的最主要主体就是普通民众）角色定位不准，角色认知缺陷，监督意识不强；专门监督机构独立性不强，地位不高。所以，要改善我国政策监督的现状，应主要从这两方面着手。首先，强化监督主体的责任意识。当然，这里的责任指的是监督主体应负有的监督的责任，我们说监督是一种权力，但同时它也是一种责任，这种责任的担负会使政策监督主体端正自己的态度，认清自己的角色地位，为实现全民监督打好基础。可能很多监督主体认为，监督是虚设的，政策执行成什么样子，主要是执行主体的事，监督起不到什么作用。在很多民众看来，个人和政策监督距离很遥远，“事不关己，高高挂起”。要运用各种手段加强宣传，强化监督主体的监督意识，让监督主体认识到监督是自己的权力（利），是自己的义务，正确处理好监督权力（利）和义务的关系，无形中监督行为就会越来越规范。其次，国家要建立合适的监督渠道，一定要让监督主体的监督“有路可走”，否则，有了监督意识却没有监督渠道，监督也就成了空谈。 （二）完善专门监督机构的独立性

在我国，政策执行专门监督机构主要是指党的各级纪律检查委员会和*的各级监察机构。由于*约束，各级纪检委和监察机构受制于同级党委和*，这使得它们对政策执行的重要保障作用难以有效地发挥，在实行自己的监督职能时会首先考虑党委和*，怕自己的“冲动”会“惹乱子”。要改变这种局面，首先要提高纪律检查委员会的地位，使其和党委级别相同，这样就会使纪检委在履行监督职能时不“畏首畏尾”，不再“怕”党委。提高纪检委的级别是最根本的，当然，还可以采取一些其他的方式和手段来减少党委对纪检委的约束，如纪委的业务、财务和人事只受上级纪委的领导和管理，而不再受到同级党委的制约等。*的监察机构同样受同级党委和*的制约，提高其行政地位，使其独立于党委和*之外，自成系统，独立行使监督权力，不受同级党委和*的干涉，相信这样肯定会使监督更为有力，效果更为显著。（有学者针对我国监督乏力也提出了相应对策，如把监督（察）机构置于议会体系中——在我国就是置于人民代表大会体系中，这是参照西方的做法，并不适合我国的国情，所以作者认为不应予以采纳。）

（三）完善人事与考核制度

通过公开招干考试和公务员考试，把真正具备较高政治素质和业务能力的人员充实到各级行政机构中来，使行政管理机构中的政策执行人员都能拥有准确理解政策目标的能力和有效执行政策的水平。同时，把精简、优化行政组织机构和强化竞争机制结合起来，加强依法行政，防止政策执行失范行为的产生，从而提高政策执行的效率。

严格政策执行的考核制度。领导*和各级各类政策执行人员要加强学习，提高政策执行的理论水平。面对新形势、新情况和新政策，还要不断更新自己的专业知识和技能，提高自己政策执行能力。1980年12月25日，*同志在*工作会议上指出：应该有计划、认真的对*、工人进行正规培训，并且逐步把这种培训变为适用于全体*和工人的经常制度，从而不断提高他们的政治水平、文化水平、技术水平和经营管理水平。对于*的继续学习，还要进行严格的考核。*同志还指出了我国行政管理中缺乏人事法规的弊端，“*缺乏正常的录用、奖惩、退休、退职、淘

汰办法。”他强调必须要建立责任制，调动行政人员的积极性，灵活高效地完成各项管理任务。这就要求行政中要扩大管理人员的权限，善于选用人员，量才授予职责，同时要“严格考核，赏罚分明”。只有这样，才能使行政人员把学习和提高行政效率结合起来，使政策执行者把提高自身素质和有效执行政策结合起来，减少、避免和及时纠正政策执行中的失范行为。

七、完善政策问责机制

（一）落实问责责任

政策执行者因行为偏差、失范导致公共政策执行不力，需追究其四种责任：即行政责任、政治责任、法律责任和道德责任。官员执行政策出现问题，首先应追究其行政责任，因这是政策执行不力的最直接责任；其次，作为国家政策执行者，*官员，执政党党员，政策执行不力的政治责任也是不轻的，政策执行是政治行为，行为失范必然追究其政治责任；如果执行者在政策执行过程中出现违法、违纪现象，使国家、人民利益受损，必须追究其法律责任，建议在《国家赔偿法》中细化国家机关及其工作人员因行为不规范使国家、人民利益损失的具体情形，以加大政策执行者执行政策时行为失范的法律责任追究力度，坚决杜绝只追究行政责任的情况发生。*官员“居庙堂之高”，其言行举止应起到一定的示范作用，尤其在执行国家政策时其行为更应“遵官之道，循官之德”，如果因其行为不规范使政策执行不力，“不力”的不仅是有形的损失，更有无形的道德责任，而道德责任不容忽视。

（二）规范问责程序

行政机关的权力来源于同级权力机关，即来源于同级人民代表大会，受其监督、对其负责。政策执行者政策执行不力承担责任，应首先向其权力的授予者—同级人民代表大会负责，由人民代表大会行使监督权、“制裁权”。而我国现行问责程序—行政机关首先接受同级党委和*的问责，存在弊端，这使得人大的监督形同虚设，使政策执行者的责任追究没有力度。要从根本上改变这种现状，就要规范我国的问责程序，政策执行者行为失范、政策执行不力必须首先向同级人民代表大会“报告”，权力的授予者对权力的被授予者最有资格行使“制裁”权力，接下来采取的问责程序可以这样：在人大走完对政策执行者的“制裁”后，继续交由行政机关的同级党委和*，接受“二次制裁”，且人大监督此制裁过程的始终，坚决避免偏袒情况的出现。