我省法院首次驳回民政部门代无名氏索赔案件补充上诉理由

补 充 上 诉 理 由 

菏泽市中级人民法院：

上诉人与被上诉人菏泽市牡丹区民政局救助站等道路交通事故人身损害赔偿纠纷一案，依据最高人民法院有关司法解释和规定，山东省高级人民法院于2011年5月1日首次刊行的《民事审判指导》总第1集，就本案争议的法律适用问题做出明确答复，指出“民政部门及相关机构代为提起民事诉讼的法律依据不足，以此为诉由向人民法院起诉的，人民法院不予受理；已经受理的，驳回起诉”。上诉人认为，综合诉讼法和行政法的有关规定，被上诉人根本没有全权支配、保管死者近亲属民事权利的行政职能，其所谓的“代为起诉”根本没有民事诉讼的制度空间，原审判决的保管与转交的法律关系根本没有客观基础，这些基本的法律问题并非基层人民*的一纸批复所能解决。根据上级人民法院最新的指导意见，上诉人补充上诉意见如下：

一．连续几年来，最高人民法院及有关高级人民法院均以不同形式一致规定对民政部门及相关机构的起诉不予支持，人民法院在审判实践中理应遵循上级人民法院的指导和监督，及时解决而非听任由不同法院同案异判造成的混乱执法局面。在民事审判中，地方法规不能取代民事诉讼法及其解释的适用。

上诉人注意到，交通事故致无名氏死亡后，某些国家机关是否有权代替死者近亲属提起侵权之诉，在保护公民合法权益的旗号之下，却成为一个不同国家机关纷纷起诉、不同法院同案异判，执法相当混乱的法律领域。维护*法制统一，是我国《宪法》第二十五条规定的基本法制原则。在司法领域中，“类似案件类似处理”，是维系法律公正性的必然要求。近年来，为了实现执法尺度的统一，减少执法中的混乱，最高人民法院及地方各级人民法院作出了大量的工作，执法尺度的统一本身便是行使民事审判权的重要原则。

就本案争议的法律问题，最高人民法院先后以不同形式表达了一致的意见。早在2007年《*最高人民法院公报》第6期，最高人民法院即向全国公布了高淳县民政局诉王昌胜等道路交通事故人身损害赔偿纠纷一案。该案原审判决认为：民政部门与死者仅为行政法律关系，没有民事法律关系，故不是适格原告，裁定驳回起诉。南京市中级人民法院终审认为：1.依据《民事诉讼法》第一百零八条之规定，原告提起诉讼应当与本案有直接利害关系，依据最高人民法院关于人身损害赔偿的司法解释，有权提起民事诉讼的只能是死者的近亲属，故民政部门与案件没有直接利害关系，不能提起民事诉讼；2.根据国务院《城市生活的流浪乞讨人员救助管理办法》，民政局及其救助部门仅仅为特定人员提供临时性的救助措施，不包括代为提起民事诉讼。民事诉讼形成于平等的民事主体之间，民政部门作为行政机关无权介入。3.不排除死者近亲属出现，其可以自行主张赔偿权利。故驳回了民政部门的起诉。最高人民法院公报是最高人民法院指导全国民事审判工作的权威平台，上诉人选择拒赔同样是根据公报中的理由。事实证明，该案的判决理由也代表了此后最高人民法院的一致性观点。

2008年6月17日，最高人民法院研究室作出了《关于人民检察院或者民政部门能否代替身份不明被害人的近亲属提起刑事附带民事诉讼问题的答复》，再次重申：民政部门不能代替死亡被害人近亲属起诉赔偿，待死者身份查明后其近亲属可以另行起诉。2009年1月1日，*部重新发布实施的《道路交通事故处理程序规定》中，删除了原《交通事故处理程序规定》第七十一条关于*机关代位保管无名氏赔偿款的规定，作为行政机关取得了与最高审判机关执法尺度的统一。2010年12月9日，作为全国民事审判工作的最高业务庭，最高人民法院民事审判第一庭针对下级人民法院的请示，作出了《关于侵权行为导致流浪乞讨人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明的，民政部门能否提起民事诉讼的复函》，再次重申对于民政部门的起诉不予支持。2011年5月1日，山东省高级人民法院民事审判第一庭编著的《民事审判指导》第一集亦表明了相同的立场。据悉，近期其他兄弟省份的高级人民法院也作出了类似的规定，被告胜诉的判决随之陆续涌现。可见，连续四年以来，最高人民法院和有关高级人民法院以不同方式表达的观点是完全一致的。依据《法院组织法》及最高人民法院有关规范性文件，这些规定和指导案例均是最高人民法院和上级人民法院履行监督指导职能的重要措施，实际承担审判任务的个中基层人民法院只要回归到上级人民法院的意见和规定上来，无休止的法律争议和无谓的执法混乱便完全可以避免。与此同时，即便是在最高人民法院公布的《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（征求意见稿）中，也继承了这一主流观点，规定对民政部门的起诉不予支持。

在法律适用方面，全国性的法律、行政法规和司法解释是人民法院当然的审判依据。关于民事审判的依据，最高人民法院关于审判监督程序司法解释就“适用法律错误”中“法律”的范围，以及《合同法》解释一中关于合同效力评价依据等规定，均明确仅限于法律、行政法规和司法解释。本案的法律争议主要涉及民事诉讼的基本制度问题，理应遵循民事诉讼法及最高人民法院的相关规定。经进一步分析可知，这些关乎基本诉讼制度及行政机关职权运作的问题，并非仅凭基层人民*的一纸批复便可解决。

二．被上诉人不能提起民事诉讼的根本原因在于，民政救助部门的设立仅限于临时救助措施的提供，并无公民财产权的管理职能，我国民事诉讼法也没有公益诉讼的制度平台。无论是法官造法还是行政机关自我扩张职权，均不符合基本的法制原则，且无益于救济受害人的实际效果，难免造成制度的混乱。

依据法制的基本原则，立法与司法、执法的关系是：司法与执法不能超越立法的范围，立法的问题只能交给立法机关解决。在法律的发展上，百家争鸣可以促成百花齐放，但在法制过程中，司法行政机关不能根据其各个不同的理解动辄超越法律。法官不能造法，行政机关的职权在于履行其特定的行政职能。随着最高审判机关权威理解的发布，本案争议已经没有法官造法或各行其是的空间。

依据《立法法》第八条第九项之规定，诉讼制度只能由法律制定。依据前述指导案例，我国民事诉讼法规定的原告只能是与案件有直接利害关系的人，是否拥有诉权主要取决于民事实体法的规定，属于民事诉讼的基本制度。没有直接利害关系的人出于公共利益提起诉讼，属于理论层面上的公益诉讼。而关于公益诉讼，其起诉的主体条件、程序运作、结果归属等一系列法律问题，只能由系统、完善的程序立法加以规定。否则，在仅限直接利害关系人参加诉讼的程序模式下，公益诉讼的提出必然没有相应的程序保障。例如，本案被上诉人两审委托的代理人均可能对被害人近亲属的民事权利行使特别授权，处分当事人的实体权利，其参加诉讼的方式本身便没有法律依据。长此以往，不排除代为起诉反而损害当事人对自身的权利处分，而规定被上诉人仅能行使一般代理同样没有法律依据。这种制度的缺失由此可见一斑，其深层次的问题并非法官造法可以解决。从目前某些支持民政部门起诉的判决来看，其适用法律的方法往往是通过扩大对“直接利害关系”范围的理解，从而认定民政部门的原告资格，采取的是对法律扩张解释的方法。但这种方法显然过于牵强，与最高审判机关严格遵循法律作出的解释不一致，充其量是在回避法官造法的事实。

国务院制定《城市生活的流浪乞讨人员救助管理办法》的目的，是通过民政系统为特定人员提供临时性救助措施，生活困难的救助与财产权利的支配，属于完全不同的立法事项，分属不同的法律部门调整，这样一部行政法规中不可能包括对道路交通事故损害赔偿问题的法律设计。没有该规定便没有被上诉人部门的产生，被上诉人职权渊源上的局限，决定了其无权对被害人近亲属的财产权利直接管理、全权处分，进而实施完全的诉权。根据原审判决，上诉人赔偿的依据在于被上诉人对赔偿款的保管职能。那么，判决的履行需要的不仅仅是一个诉，更关键的是原告应具备相应的制度和职权支持，但被上诉人始终没有提出其履行相应保管职能的行政措施和规章制度，甚至无法确保赔偿款的安全、经济。例如，确认具备无名氏身份的条件及其近亲属的查找、对赔偿款项的保管、监督及其保值、增值，都是履行判决必须具备的职能。所谓在不可预期的将来将赔偿款转交给赔偿权利人，只是有名无实的空话。民法上保管关系的实质在于保管人提供临时性的服务，其制度的落脚点在于权利的归还。如果被上诉人根本没有查找、落实实际权利人的行政职能和措施，则其根本不是保管，起诉的实质将是赔偿款的占有。对于这种占有，如果只是静候权利人的自动出现，则交通事故发生后上诉人已将该笔款项提取赔偿准备金加以保管，不纳入保险公司的损益分配，上诉人同样可以将其偿还给权利人，而且对于赔偿款项的计算权利人可以充分表达意思；如果权利人在一定时空条件下最终仍不出现，需要将款项作为无主财产归国家或集体所有，则《物权法》、《继承法》和《民事诉讼法》等多部国家基本立法都已经作出了成套的实体和程序处理规定，在法定程序前设置民政部门的起诉与“保管”程序，不仅与立法的规定相重叠，而且相冲突。按照原审判决，巨额的赔偿款项将脱离交强险基金的运营，不能用于原审被告的生产生活，溢出社会财富的流转渠道，却要在不确知的账户上、在没有监管的情况下静待权利人不知何时的出现。那么，这种积极起诉、消极占有的过程，无益于救助受害人的公共目标，只是造成了社会财富与公共资源的闲置与浪费。可见，被上诉人据以起诉的一纸批复缺乏实质内容，对无法回避的法律问题根本无法解释。

总之，上诉人以不赢不亏的原则经营交强险，本身是对企业社会责任的履行，公益作用的发挥并不当然劣于被上诉人。上诉人同样可以保管赔偿款项，确保其保值增值，并依法处理赔偿款项。依据《民事诉讼法》第二条、第三条、第一百零八条之规定，民事诉讼的任务在于真正保护当事人的合法权益，并非呼喊维权口号的空洞表演；民事诉讼法调整平等主体之间的财产关系，被上诉人作为*职能部门对公民财产权的支配权与诉讼权没有法律和行政法规的依据。

综上所述，就本案争议的原告主体资格问题，应当回归到民事诉讼法及其司法解释和指导意见上来，被上诉人的行政职能不能而且无法超越国务院的行政立法。原审判决仅凭一纸批复回避了诉讼法和行政法的规定，理由不足，适用法律错误。依据《民事诉讼法》第一百五十三条第一款第二项之规定，请求贵院依法驳回被上诉人的起诉，严守法律的规定，维护执法的统一。

 

上诉人：中国平安财产保险股份有限公司泰 安 中 心 支 公 司

代理人：胡春雨

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