浅论管理层问责:后国企改革时代的新课题

　摘　要:改革开放以来,我国国企改革取得了令人瞩目的成就,但仍未能从根本上革除国企绩效低下、“所有者缺位”、“内部人控制”等弊端。在依次经历扩大企业自主权、从经营权向所有权过渡、推进建立现代企业制度和深化国家控股股份公司(特别是上市公司)内部改革等四个阶段之后,我国已进入到“后国企改革时代”。从委托代理的视角来看,产权制度改革后的国企仍然存在多级委托代理关系,这是单纯的产权制度改革并不能解决国企顽疾的症结之所在。在“后国企改革时代”要根除国企诸多弊病,必须从深层次推动国企改革,重点是加强对管理层的约束和监管,切实建立和完善有效的管理层问责机制。

关键词:国企改革;后国企改革时代;管理层问责;委托代理理论

一、引言

改革开放30多年的历程表明,国企改革始终是我国经济改革的中心环节,事关改革成败的大局。毋庸置疑,经过30多年的探索实践,国企改革取得了令人瞩目的成就,基本建立了现代企业制度和以国有资产管理委员会(以下简称“国资委”)代为履行出资者职能的出资人制度,国企的盈利能力和竞争力都有了很大的提高。但是,国企还只是完成了形式上的改革,并没有从实质上解决国企的所有者缺位、法人治理结构不合理、绩效低下等问题。出资人制度仍然是一种多级委托代理链条,在这种多级委托代理条件下,国企依然任重道远:(1)所有者的缺位问题依然未能得到有效解决,只不过是从过去的由各个部委、省市等分散代理行使职能变为集中由“国资委”一家来代理行使职能而已;(2)国企虽然建立了以公司制为主体的现代企业制度,但并没有形成现代公司治理结构下的议事规则、人事任免和重大事项集体决策的机制,还是人治;(3)如王少安(2007)所言,近年来国企经营状况的好转、利润规模的快速增长也主要是因为“它们处于垄断地位,‘好赚钱’”。WWW.11665.COm 　上述国企改革的四个阶段是层层推进的。可以说,后一阶段的改革既是在前一改革基础上的进一步深化,更是为了克服前一改革阶段存在的问题和不足而采取的新举措。经过上述四个阶段的改革,国企的组织形式已基本改造成为股份公司占主导的公司制。但是国企改革并非“一股就灵”,从表l

　在国企产权制度改革之前,由于长期的计划*形成了政企不分、多头管理、权责不清、条块分割、效率低下等弊端,国企的委托代理关系模糊不清。一方面,*通过高度集中的计划体系控制生产资料和产成品的流通;另一方面,企业是*部门的“附属”、“生产车间”,完全没有生产经营的自主权。这种高度集中、政企合一的*在我国基础薄弱、内贫外患的情况下为迅速建立起比较完备的工业体系发挥了重要作用。随之带来的弊端则是,国有企业的使用权(即决策权)在*手中,形成政企不分的传统;企业负责人作为*派出的官员,只对*负责,企业负责人作为企业的决策者有权作出决策,但并不从正确决策中获得利益,也不承担错误决策的责任。经营者缺乏积极性,由此造成国有企业的效率低下。虽然

四、国企管理层问责制构建的思路

问责制导源于法学。在法理的基本理念中,法治社会必然是责任社会,任何人必须有对自己的行为负责的“自然正义”准则。《法国民法典》1382条集中表达为过失责任——“任何行为使他人受损害时,因自己的过失而致使行为发生之人对该他人负赔偿的责任”。制度经济学也认为,在任何一项制度中,都有相应的惩罚机制。从组织学的角度看,所谓“问责制”是指这样一种制度:首先,在组织的规则中,有一个事先设计好的汇报体系和程序,通常是在一个多级的委托代理链条中,由低级向更高一级定期汇报情况;其次,责任追究制度,如果上级领导的下级出现责任事件,或其所管辖的单位出现重大责任事故,并造成一定负面影响,组织不仅要对直接行为人、单位按照事先约定的规则追究责任,而且还要求其上级领导本人对相关事宜进行解释、剖析,就自己在其中有无责任、什么责任、责任大小等问题向更高一级组织进行说明,组织并据此作出相应的处理。

在公司制下,由股东大会选举和任命产生的董事会必须对股东负责。他们必须为经营决策等行为负责并承担责任。问责是由授权产生的——股东大会给董事会授权,董事会给管理层授权,管理层对股东及其董事会负责,董事会则是通过管理层对股东负责。所以,问责制度的全部正当性是基于“权为股东所授”,“责因拥权而担”。正因如此,管理层有责任首先向股东报告他们的决策行为和经营情况,股东有权利要求制裁那些渎职的管理者(包括董事)。这是公司制的一个重要环节。随着科学发展观的落实,管理层(董事)①问责已经成为我国经济社会生活中一个十分引人注目的新现象(朱羿 锟。2008)。怛如何将对国企管理层的问责落到实处则既是一个十分迫切的问题,也是一个难点问题。对此,我们认为应从以下几方面着手建立完善管理层问责机制。

(一)建立完善国企管理层问责的法制体系

有管理层(董事)问责之事,自应有问责之法(朱羿锟,2008)。在我国现行的法制体系中,对于国企管理层问责的法规制度主要存在两个层面的规范:一是法律层面的规范,主要体现在《公司法》的相关条文中。如《公司法》第150条规定,董事违反注意义务,给公司造成损失的,应当承担赔偿责任;在第152条的股东派生诉讼中则规定了股东有权为了公司的利益以自己的名义向人民法院提起诉讼;第153条赋予了股东直接诉讼的权力,规定“股东可以向人民法院提起诉讼”。二是国务院及地方*部门规章。如2003年国务院颁发(俭业国有资产监督管理条例》,第40-41条规定了国有及国有控股企业的企业负责人因滥用职权、玩忽职守而造成企业国有资产损失应负赔偿责任、纪律处分r行政处分)和刑事责任,从而宣告了国有企业和国有控股公司管理层“无责任经营”模式的终结。2004年国务院颁布的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》中,明确要求建立对退市公司高管人员失职的责任追究机制,切实维护投资者的合法权益。与此相呼应,各省市国资委相继出台了大量的国有资产重大损失的领导责任追究规定。例如,《北京市重大经营决策失误责任追究暂行办法》(2005)、《上海市国有资产重大损失领导责任追究办法》(2005)以及《广东省省属企业违规决策造成资产损失领导责任追究暂行办法》(2006)。2006年,

(三)建立完善管理层问责的协调机制

管理层问责制是一个复杂的系统工程,涉及到法律制度和公司治理两个层面,依赖于可靠且相关的会计信息,作用于公司治理中的各责任主体。因此,我们预设存在四种类型的问责制,即法律制度规定的问责制、会计信息披露及问责制、董事会问责制和经理层问责制。四种类型的问责制相互作 用,共同演化,构成一个完整的问责制度体系。首先,法律制度规定的问责制直接影响着其他三类问责制的形成、问责的强度、责任履行的方式以及能否落到实处。其次,会计信息披露及问责制在各类问责制中起到中介和桥梁的作用。一方面它是法律制度的问责制的具体化,在相关法律规定的对公司责任人的问责中,绝大多数都离不开公司所披露的会计信息;另一方面又是董事会问责制和管理层问责制得以落实的基础。最后,董事会问责制和经理层问责制则是公司治理问责制的落足点。公司治理的核心——董事会作为公司运营的决策机构对公司经营的成败、优劣负有不可推卸的责任;管理层作为经营决策的执行者必须与董事会共同承担责任。对董事会和经理层问责是在法律规定的框架内,以财务会计信息为基础来实施的。因此,董事会和管理层除了对经营效果(业绩)负责,还要对反映经营业绩的主要载体——会计信息的真实性和可靠性负责。这也是为什么各国法律对虚假会计信息披露的责任追究成为问责的重要内容之所在。管理层问责制度体系如图4所示。

通过以上分析,我们得出结论如下:现代公司中委托代理关系和信息不对称的存在导致了企业绩效的低下和股东(尤其是小股东)利益被侵占,这在我国国有企业中尤其如此。我国国企通过30多年的改革,已经基本完成以建立现代企业制度为核心的产权制度改革,股份公司成为国企的基本组织形式,国企改革进入到后改革时代。在后国企改革时代,改革的重点应放在改善公司治理的结构和机制、发挥制衡手段、降低委托代理成本、提高公司重大决策的科学性等方面。其中,建立完善管理层问责机制应该是后国企改革时代的重点内容。通过实施对管理层的问责来达到实现投资者资本价值保值增值的目标,缓解国企多级委托代理条件下因“所有者缺位”而造成的效率低下问题。我国是一个新兴的市场经济国家,资本市场还处在发育阶段,虽然国企股份制改革从一开始就注意借鉴吸收了发达资本市场通行的做法,公司(尤其是上市公司)在形式上都建立了资本市场法律规范所要求的公司治理结构,但却未能取得预期的效果。重要原因之一,就是公司运作过程中管理层问责制的缺失,法律规范和证券监管机构对经营者的问责不力。因此,必须不断加强我国资本市场的法制建设,完善法律层面的管理层问责制,使国有和国有控股公司的经营者(管理层)得到真正有效的激励和约束。

①朱羿锟(2008)将问责主体界定为对董事的问责,虽然在公司治理结构中董事会属于决策层,经理班子属于执行层,但在