我国*投资“监督软化”现象探析

内容摘要：经济转型期由于*投资监督不健全产生了“监督软化”现象，主要表现为监督“缺威”、“缺位”、“滞后”和“低效”等问题。*投资主体缺位是“监督软化”的首要原因，而渐进的*投资*改革则是监督软化的制度环境。因此，伴随我国投资*改革的深入，需要建立完善的*投资监督体系，做到监督结构科学合理，监督行为规范高效。

关键词： 经济转型 *投资 监督软化 监督体系

“修一条高速路，倒下一群*”，对“政绩工程”和“形象工程”的批评屡见于报端。在经济转型期，如何加强*投资监督成为我国改革攻坚阶段的热点问题。目前，我国*投资监督的主要问题是缺乏完整的监督体系和监督制度，已有的*投资监督具有分散性、临时性和不全面性的缺陷，产生了“监督软化”现象。

一、*投资“监督软化”的表现

“监督软化”有绝对软化和相对软化两种形式。相对软化是指因某些监督主体的放松而导致*投资监督疏漏或缺位；绝对软化则是指相对*投资*改革而言，*投资监督职能未能相应调整而显得被动、不适应和不到位。我国*投资的“监督软化”两种情况兼而有之，集中表现在以下几个方面。

第一、*投资“监督缺威”

我国*投资监督还没有专门的法律依据，仅仅依据部门法或部门规章对*投资进行监督。《预算法》、《审计法》、《公路法》等部门法都间接赋予了有关行政管理部门*投资监督的权力，但是这种间接的法律授权对监督职能没有细化和具体化，造成了监督职能的不清晰，导致“重复监督”或“监督缺位”并存。同时，依据部门规章而实施的*投资监督，缺乏法律的权威性，而且也增加了协调监督工作的难度。WWw.11665.COM

第二、*投资“监督缺位”

*投资项目在建设过程中需要对资金和质量控制的环节很多，而实际上，对*投资项目的决策、概预算、设计、招投标、施工、监理等环节的监督很不充分，造成了*投资“监督缺位”。*投资的行政管理部门和*投资的具体组织实施单位都应是*投资的监督对象。由于*投资项目的组织制度不完善，例如*投资经营性项目普遍采用项目法人责任制，而对非经营性项目，其组织形式多采用工程建设指挥部、筹建处或基建处等多种形式，这都增加了*投资监督的复杂性。从实际监督工作来看，对设计变更追加投资，工程、材料计量和质量验收都缺乏有力的监督。

第三、*投资“监督滞后”

*投资监督滞后给带来了严重的经济和社会后果，其原因在于对*投资缺少全过程和全方位的监督。目前，立法监督和社会监督的力量相对薄弱；审计部门注重事后监督，而事前事中监督不足；项目稽察多属专项监督，而日常监督缺失。我国已有的*投资监督大都是出于部门对*投资宏观管理职能的延伸，没有形成合理的监督结构，初次监督和再监督混淆不清，监督仅注重与本部门有关的环节，由此造成了部分监督缺位或滞后。

第四、*投资“监督低效”

在现行*下，发改、财政、审计以及行业主管部门都拥有对*投资项目的监督职能，但是具体监督职能界定得不够明确，实施中出现业务交叉；并且部门之间没有建立有效的信息沟通机制，致使重复监督比较突出，降低了监督效率。*投资监督需要有财务会计、项目管理和工程建设方面的专业知识，监督工作的专业性较强，传统的监督管理方法已经很难适应。*投资监督方法的单一和监督行为的不规范，都造成了监督效能低下。

二、*投资“监督软化”的原因

在理论上，预算软约束理论强调了融资*对投资预算突破的影响，提出了应建立多元化监督系统的建议。由于*投资多层次的委托代理关系，委托代理理论认为强化*投资监督是改变信息不对称而做出的制度安排。我国*投资“监督软化”与经济*转型密切相关，是经济转型的内生产物。

第一、*投资主体“缺位”是加强*投资监督的首要原因

在渐进的经济转型中，虽然*投资的行政代理不断弱化，但是*投资的经济代理制度创新并没有确立规范的投资主体，使得经济转型成为了*投资主体“缺位”或“虚位”的制度环境。由于*投资职能的委托代理链条过长，并且行政职能与经济管理职能交叉，解决*投资主体“缺位”或“虚位”成为了一个制度性难题。*投资主体“缺位”造成了投资管理混乱，项目决策与实施脱节、筹资与还款脱节，建设项目的设计、施工发生失误，都无法明确责任者，结果导致投资规模膨胀和预算软约束等问题的发生。

第二、渐进的*投资*改革是加强*投资监督的制度性原因

*投资监督“滞后”或“缺位”削弱了对*投资的代理人和市场参与主体的约束，致使“创租”“寻租”倾向严重。由于*投资监督制度的“缺失”和*投资委托人的有限理性，促使*投资的代理人或市场主体利用信息不对称环境，使用不正当手段谋求自身利益的最大化。*投资主体“缺位”和*投资监督“缺位”的长期并存，对*投资的代理人或市场参与主体的某些不规范行为，甚至腐败行为起到了负面激励作用。因此，经济转型期，建立*投资监督有助于加强对*投资代理人或市场参与主体的行为约束，以解决寻租、道德风险和腐败问题。

第三、加强*投资监督是*投资管理的重要职能

加强*投资监督是*投资*改革的重要内容，也是*职能转换的客观要求。在建立与市场经济相适应的*投资*进程中，*投资监督制度的缺失，可以说是*职能转变滞后的结果。 *投资是由一系列的委托代理合同组成，充分体现了公共利益，有必要从外部引入监督约束机制。建立和完善*投资监督是合理的制度设置，有助于纠正转型期不规范的制度化。

三、完善我国*投资监督的政策建议

为了克服*投资“监督软化”，需要建立完善的*投资监督体系。一方面要理顺已有的*投资监督职能，另外一方面也要构建合理的监督结构和监督制度，以规范*投资监督行为。

第一、建立多元化的*投资监督体系

改变目前以多部门为主体的平面型监督结构，而代之以“多元化”的立体型监督体系。加强*投资的人大监督和审计监督，突出再监督职能；完善财政监督，注重对资金拨付、使用和财务管理等方面的监督；规范稽查监督和行业主管部门监督，例如建设部门主要负责对工程勘察设计、工程监理和工程建设质量等方面的监督；应强化*投资的初次监督，即监理等工程咨询机构对*投资项目具体实施过程的监督。

第二、*投资监督要规范化、制度化和法制化

围绕投资资金和工程质量，明确界定各类监督机构职能，区分初次监督和再监督，做到监督结构科学合理，监督行为规范高效。加快*投资监督立法，增强监督的法治性和权威性。以审查工程概预决算为手段，实现对*投资资金全过程的监督管理。推行公共工程采购制度，完善对招投标、工程造价和工程款拨付的监督。建立项目后评价制度，提高投资决策水平和加强投资项目管理。

第三、构建*投资监督的量化指标体系和信息沟通网络

针对不同类型的*投资项目，目前我国还缺乏一套完整的有关工程进度、工程质量、投资控制、财务评价等方面的指标体系，从而影响了对投资项目的进展及其效果的监督。因此，应建立相关建设项目的量化指标体系，有助于为*投资监督提供判断依据。此外，对于“多元化”的*投资监督体系，也需要建立良好的信息沟通机制，实现*投资信息共享，以降低监督成本和避免重复监督。

第四、扩大*投资的社会监督

在公共财政框架下，应保持*投资监督体系的开放性，建立*投资项目的社会监督机制。实行信息公开制度，削弱*专业部门对*投资相关信息的隐匿权限。通过建立和完善项目举报制度，鼓励公众和新闻媒体对*投资项目实施过程中出现的腐败问题进行曝光，从而有助于加强投资项目的监督管理和防范*投资的违规违法现象。

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