当前县级*在采购基建项目中存在的问题与对策

[摘要] 1999年，*采购制度开始实施，2003年《*采购法》的出台更是拓展了基础设施建设项目的*采购领域。8年来，我国县级基建项目的*采购工作已取得了一定的社会效益，但采购效应仍不显著。论文简要回顾了我国县级*采购基建项目的发展历程，着重分析了实践中存在的典型问题，并提出了相应的对策与建议。

[关键词] *采购；县级*；基础设施建设；集中采购

一、县级基建项目*采购的发展概述

1999年6月，*采购制度开始在我国付诸实施。县级地区开始将基础建设项目列入*采购的实施范围内，并做出了一系列有益的探索。2003年颁布的《**采购法》又明确将基础建设类工程项目纳入了*采购的体系。经过4年的发展，县级基础设施建设项目的*采购已取得了一系列显著的社会效益。比如，采购规模不断扩大，采购资金使用率不断提高，财政支出得到有效压缩，腐败和寻租行为得到一定到遏制，等等。县级*的采购工作从无到有、由点到面，基建项目不断增多，采购规模快速增长，各项制度逐渐健全，运行机制不断完善。

但据财政部公报，2008年县级基础建设的*采购仍将面临发展与开放的双重压力。由于受地方财力水平、经济发展水平、传统运作*以及*采购经验等因素的制约，一些县级*在采购基础建设项目的过程中仍面临诸多问题。在这种情况下，要求其“因地制宜”地进行*采购行为创新更是难上加难。

二、当前县级*在采购基建项目中存在的主要问题

1.县级*普遍对采购基建项目缺乏专业经验和准确认识

我国县级地区关于基础建设项目*采购的理论研究和实践积累并不丰厚，既不能完全效仿“美、德、港”等模式，又不能直接套用省、市级采购办的操作流程，只能“摸着石头过河”。wWw.11665.cOm实践中，诸多疑问困惑着县级*，比如什么样的基建项目必须纳入*采购，有没有工程内容和门槛价的统一标准可以参阅，制定集中采购目录会不会引起基建资费的纠纷，等等。

采购方的被动地位，很大程度上源于对国家推行的*采购政策缺乏准确认识。比如在部分地区，有的决策者认为*采购等同于单位采购；有的决策者认为“基建项目纳入*采购”就是*招标；有的决策者奢想“*招标”后还可以“*投标”。正因为采购方把自己定位了多重角色，给*采购管理带来混乱。比如，采购管理部门对采购人员的纪律教育长期废弛；*针对采购人员的业务培训时断时续。在有些地区，采购人员对基建用材的审核、鉴别等全凭经验，甚至出现过一个人操作整个*采购流程的违法行为。

2.基建工程的采购信息发布欠规范，透明度不高

当前，部分县级*发布采购信息缺乏规范性，直接的后果就是招标之后应标商过少。比如，有的招标机构不发布招标公告，有的招标机构只在地方性媒体上披露招标信息，不在国家指定媒体(如《中国财经报》)发布。此外，其披露的信息真实性值得怀疑，信息范围也往往十分有限。

把*采购信息发布在国家指定的统一媒体上有利于供应商的竞争。这既是国际上各国*采购经验，也是国际组织的要求(如wto制定的《*采购协议》)。县级招标机构在发布招标公告时理应遵从有关规定或惯例，把提高采购效率和优化采购效果作为衡量标准。否则，不仅有失公平，也不能发挥“择优择惠”的竞争作用。假若主管部门不能遏制“假借*采购的名，行寻租之实”的违法行为，将不免诱发“地方保护主义”和集中寻租现象。

3.采购主体不明致使责任划分不清

我国《*采购法》规定：财政部门是我国*采购的监管部门，*的集中采购机构不能隶属于任何行政范畴。但是，地方*并没有具体化人格代表，这就给一些县级采购单位落下“主体难辨”的借口。数年的采购实践也证明，制度层面的缺陷常常导致采购责任不清。*采购基础设施建设本应由采购主管部门进行立项申请，由发改委进行统筹计划，由财政部门进行资金管理，由建委进行工程发包，最后由业主单位进行管理。但在实际操作中，部分县级*机构或者“一套人马多块牌子”，或者分兵把关，各管其事。

4.主管部门的监督、约束职能尚未充分发挥

基建工程的资金管理、现场监督、质量检测、分段验收和竣工验收等制度尚未全部推行。因此，国家对各地预算外采购资金的监督和约束还缺乏有效的手段。这就容易影响到各地方采购主管部门的监督、约束职能。当前，主管部门的监督、约束职能尚未充分发挥主要体现在：一是主管部门对项目的技术性、合理性以及经济性把关不严，迫使基建项目采购行为在合同执行期间多次调整，影响工程效果。二是某些采购主管部门冒然委托采购单位进行基建施工的现场管理。然而，采购单位本身的角色就是一种被监督者，在法律上和实践中都不具备自我监控资格。三是部分主管部门为了贪图方便，违规将综合性验收和质量验收这两个环节合二为一，进而影响到了专业验收程序的独立性。四是当前审计部门的审计工作仍局限于审查*采购账目的真实性和合法性，却忽略了公共资金运用的效率和效益，或者说对公共资金运用的效率审查缺乏必要的规程。

5.招投标程序欠规范

当前，县级基建用材的*采购招投标程序的规范性仍然不乐观。在招标过程中，采购管理部门的越位、缺位以及对投标人利益保护不周等等，严重影响了县级基建项目的投资效益和招标结果。比如，有的*采购单位直到招标会正式开始也不向投标者收取《投标登记表》；有些基建项目的投标单位甚至全是本县的厂商；有些基建项目采购的开标仪式刻意回避公证机关的公证程序，不履行开标程序或者不公开唱票、统票；还有些县级评委会中的所谓“专家”都是当地各职能部门中的官员。此外，县级*采购的招投标程序中还存在着规避国家强制招标管理，以权干预投标，投标方相互“串标”，中标者变相发包等等扰乱市场秩序的现象。

三、建议与对策

要达成优化县级基建项目*采购模式的目标(如图所示)，除了需要在严格执行国家现行《*采购法》的基础上，继续完善法制建设之外，各县级*还应该因地制宜地推进*采购制度改革，努力实现程序完善、效率提高、公开透明和公正交易的优化目标。本文认为当前的县级基建项目*采购工作还需要从以下六个方面进一步作出努力。

　

1.明确基建项目的*采购范围，继续扩大采购规模

首先，采购客体的公共性是*采购最根本的特点之一，纳入县级*采购范围的基建项目应契合公共部门需要。《*采购法》规定：“*采购项目必须在集中采购目录以内，或者达到采购限额。”因此，各地在制定基建项目的集中采购目录时，既要如实反映当地采购状况，又要符合国家宏观政策，最重要的是具有通用性。

其次，要结合财政管理*的改革扩大采购范围。各县级*在制定集中采购目录时，应“抓大放小”，这个收放的“度”即应该与工程的性质有关，也应该与工程的规模有关。作为经济欠发达的县级*，财力有限，获得的大型基建项目有限，因而采购限额标准理应相对降低。但是，地方*在降低采购限额标准的同时，必须防范和控制“分散采购”现象的出现和扩大。这就需要广大县级*在明确哪些基建项目需要实施*采购的基础上，依据地方实情科学制定限额标准。

2.该“分”则“分”，健全县级*采购的监管*

县级*采购的监管*在整个采购环节中的地位举足轻重，建议将建设环节和使用环节相分离。先由*主管部门担负“工程在建期间”的业主，工程完工后再交由相关部门进行使用和管理。这种分离方式既是一种集约化措施，又能带动规模效应。此外，各县还可以设立专职的*采购监督管理机构，令其负责制定*采购政策和管理办法，编制采购预算，协调采购业务，监督采购过程，并对*采购数据进行统计、分析和评估等等。

作为管理和监督*采购的工作的核心部门，县级财政部门应确保“两个监督”。首先，确保采购管理机关对采购活动的跟踪监督；其次，确保*机构内部监督的有效运行。管理机关不应干涉*采购中的具体商业活动，而要抓住采购活动的重点环节，掌握项目采购的动态和进展。

3.依法披露采购信息，确保招投标公开进行

公开招投标所维护的原则就是*采购的所应遵循的基本原则，即公平、公正、公开、效率。同时，公开招投标也是促使县级财政管理“立竿见影”的一项重要战略。然而，保证基建项目*采购中的招投标环节有效运行，就必须依法披露相关采购信息。建议监管部门利用电子政务平台加强对采购信息的管理，确保信息公开透明。近年来，电子政务平台已经在全国绝大多数县级*中推广开来，这使得采购信息的电子化成为可能。采购信息的电子化相比传统的信息披露方式有着诸多优势：其一，拓宽基建项目所需品的购入渠道，降低*采购成本；其二，通过网上招标、投标、开标和采购，供应双方既省时又省力；其三，电子化的专家信息库可以网罗可援用的相应评价专家，从而适应不同评审项目的要求；其四，相应部门可以借助网络平台与其他地区的*采购单位交流经验，互通政策。

4.合理利用“*采购信息统计管理系统”

2006年，各级*的采购年报开始使用财政部新开发的“全国*采购信息统计管理系统”。但据了解，一些县级*尚不适应新的报送系统，上报的年报中问题屡出。因此，各县级填报单位必须尽快掌握新的统计途径和报送方式。首先，填报单位需要认真阅读《编制说明》，准确理解和掌握各项统计指标的内涵、填报方法和口径，确保信息统计的完整性、真实性。其次，在报表编报过程中，若遇编报口径等问题，应及时与国库司*采购管理处联系；若遇统计软件操作问题，可直接向财政部指定的软件公司寻求技术支持。最后需要强调的是，凡是按照*采购程序进行的采购活动，都应一项不漏地统计汇总，做到应报尽报。

5.改革配套的预算会计制度，建立健全国库集中支付制度

*采购的资金不再按主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位等级别层层下拨。因此，各县无需在每个会计年度末层层上报资金的使用情况。首先，需要改革配套的预算会计制度，制定相匹配的核算方法。比如，在会计核算中增加“*采购资金拨付”科目，对国库直接支付的采购资金进行核算，并且增加“*采购成本”科目进行核算反馈。其次，鉴于预算会计体系的改变必然带来国库管理制度的改变，需要设立*采购资金专户，既要分离采购资金与人员经费，又要分离预算编制与预算执行。

6.试用“连动模式”优化基建项目采购

基础设施建设项目具有施工规模大、涉足地区多的特点。若在同一衍射区域内进行此类建设，如道路建设、水库建设或绿化长廊等等，则各县的采购项目会有较强的相似性。已有学者提出“连动采购”的设想，即数个县域借助中心城市的市场聚合功能实施联合采购，减轻市场发育不完备对采购规模的限制。这种“联动采购”的实施要点如下：其一，基建项目较少或地区面积有限的地区，可以共用一到两个采购中介机构，或直接挂靠中心城市的采购中心；其二，若中心城市的相应项目已开标，则所属各县不用重复开标而可以直接参与共享；其三，若数个地区需要相同或相似基建材料，可先上报中心地区的《*集中采购目录》，再择其相同，实施统一购置。

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