实行会计委派制的现实矛盾及其出路

摘要：会计委派制是指由专门的会计管理机构统一负责单位会计人员委派与管理的一种会计监管制度。文章指出，一些地方和部门积极试行会计委派制度，取得了一些成效，但与现行的*、法规等方面相比，还存在着诸多的矛盾，亟待解决。

关键词：会计委派制现实矛盾；出路

一、会计委派制的现有矛盾

1.实行会计委派制与现行有关法律规定相悖。一是与《会计法》的有关规定相矛盾。《会计法》第三十六条就明确规定：“各单位应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员；不具备设置条件的，应当委托经批准设立从事会计代理记账业务的机构代理记账。”第二十九条又规定，会计机构、会计人员对依法不能行政处理的事项应当立即向单位负责人报告，请求查明原因，作出处理。这些规定都是法律赋予单位负责人的用人自主权，也就是说不是由他人统管统派的。二是与《公司法》的有关规定相违背。《公司法》第四十六条九款明确规定：“有限责任公司的董事会有权聘任或者解聘公司经理，根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项。”而实行会计委派制显然与此法中企业享有对会计机构、人员选择、任免的*权不相符。

2.实行会计委派制与政企分开相矛盾。改革开放以来，一直都强调政企分开，一方面要求*松绑、放权，还权于企业；另一方面要把企业从*附属地位中摆脱出来，使其成为真正拥有经营自主权的商品生产者与经营者。而企业自主权与经营权自然要包括企业内部管理机构的设置与人员的配备。wWW.11665.CoM如果企业会计人员由*进行统管统派，这实质上是通过行政干预，把企业的财务人员管理权从企业负责人手中独立出来，不仅是对企业自主权的侵犯与干预，而且还便于*部门通过委派会计干预企业的生产与经营活动，实质上仍然把企业作为*的附属物，不利于*转变职能，不利于企业转换经营机制。何况，随着企业产权制度改革的不断深化，如股份（合作）制的普遍推广，必然会使投资主体多元化，这样也使*委派会计面临新难题。

3.有可能泄露企业经营秘密。实行会计委派制后，委派会计作为*监管企业的代表，对企业的经济指标了如指掌，特别是总会计师掌握着企业重要的财务秘密，在目前有关法律制度尚不健全的情况下，就很难保证这些与企业利益关系不大的委派会计不会泄露企业经济秘密。同时，会计委派制要求企业信息相对于*“全面公开化”，自然也就难保企业经济秘密不暴露于竞争对手面前。

4.会加重财政支出负担。目前，我国会计人员约有1200万人，这么庞大的会计队伍，都要通过*委派，在实际操作中就算行的通，委派会计人员的“生计”由谁负责？如果按“谁委派，谁主管”的原则，由*财政预算解决，这显然是较合理合法的选择，但鉴于目前市、县级财政资金紧缺的现实，将原本由各企事业单位自行解决的人员工资转嫁给各级财政，必然会增加财政人员经费支出负担，且不符合国家关于精减机构、减员增效这一重大人事制度改革的目标与要求。如果由各企业事业单位自行解决，这显然不符合会计统管统派的原则，必然会引起委派机构与派入单位的经济与人事纠纷，很难保证委派会计按*委派机构的要求开展会计工作，甚至会走向老路。

5.并非能在所有企业中推行。由于我国已形成了以公有制为主导、多种经济成分并存的所有制结构，企业产权也已成多元化趋势，如何界定公有经济，在现行法规框架下尚不好操作。如股份制企业和中外合资企业算不算是公有经济企业？如果算的话，对这类企业进行会计委派，可否行的通，是否会遭到董事会和外商的抵制。

6.不利于整个经济的协调与平衡发展。时下，不少地方按“条块”试行会计委派制。如此一来，各部门仅从本系统的利益出发，对本系统的会计实行统管统派，势必会造成各自为政的混乱局面，必然会影响当地经济的协调与平衡发展。

7.不能保证会计人员履行其职能。本来，会计人员与企业其他员工一样，应该站在企业的角度，为企业出谋划策，而不是以监督者的身份出现在企业。若实行会计委派制后，会计再也不是企业中的职员，这就必然会使会计人员的职能不能充分地发挥出来。

8.会削弱会计人员的监督权力。实行会计委派制后，会计人员的利益不再与单位的利益挂钩，虽然会计人员的独立性有所加强，但不可避免地使其工作积极性难以提高，致使会计工作效率低，会计信息等资料不能及时地报告出来。同时，委派会计参与经营活动的范围必将进一步缩小，甚至沦为单位提供什么凭证就做什么账的记账员，使其完全丧失对单位经济活动进行反映和监督的职能，会计委派制的初衷也将全部落空。

9.不利于管理和考核会计人员。实行会计委派制后，管理与考核会计人员由委派机构负责，而会计人员则在派入单位工作，这样管理与考核会计人员全凭派入单位领导说了算。但在实际中，派入单位往往对所谓“听话”的会计人员打高分，而对那些坚持原则、不按派入单位领导意图去弄虚作假的会计人员则习惯于打低分，这就会使考核会计人员的依据人为性增大，不利于客观公正地考核会计人员的业绩，直接影响了委派会计人员的工作积极性。

10.不利于解决会计人员的后顾之忧，并与*采购制度在管理上有重复现象。*采购制度要求各行政事业单位的物资采购、车辆保险、车辆修理等都集中在*采购中心，这样各单位会计只能起到常规经费的核算作用，监督各单位是否违规操作的权限完全可以由*采购中心实施，委派会计也就显得重复，而没有必要。

二、解决会计委派制现有矛盾的对策

1.区别对待，分步实施。首先在大、中型企业和行政事业单位实行会计委派制。实行会计委派制，应该根据单位财务业务状况或者单位内部机构分工情况与经济规模、性质而定。建议对于那些业务简单、内部机构分工少或经济规模小的小型企业暂不实行会计委派制，还是采用会计聘任制。（即在会计人员取得会计委派机构认可的岗位资格证书后，由用人单位到会计委派机构指定的人才交流市场上协商聘用。）而对那些财务业务量大、单位内部机构分工多或经济规模大的大、中型企业，以及由财政拨款的行政事业单位实行会计委派及其相关管理事宜。其次，待会计委派制试行2～3年后，在总结试行经验的基础上，再对未实行会计委派制的单位统一实行会计委派制；不方便的地方，可实行“联片委派”或“多家委派”。

2.分类管理，对财务会计人员实行统管统派。鉴于目前各大、中型企业早已形成了主管会计领导下的“财务会计”与“业务会计”等分项负责制的管理模式，建议全国统一把大中型企业的会计人员细分为财务会计人员和管理会计人员两大类型。对其中履行会计核算与会计监督职能的财务会计人员实行统管统派，其会计人员的任免管理事宜都移交给会计委派机构全权负责；而对履行企业经营管理职能的会计人员则仍由各企业自行聘用管理，既可以促其主动参与企业经营和管理活动，服务于企业，又可以减轻财政会计人员支出负担。

3.成立会计委派机构。各地应根据本地实际情况，尽快成立会计管理局，管理区域会计人员的应聘、委派事宜。具体是制定应聘、委派计划，办理与各单位申请聘用会计人员的协约书，约定会计人员工作范围、内容和各自的权利义务以及应承担的责任；规划会计人员的培训、发展与预测供求情况，负责考核会计人员的业务素质和思想素质；认定会计人员的上岗资格、颁发相关证件等工作。操作时可采取两种方式实施。一种是已成立了会计委派机构的地方，由委派机构全权负责对大、中型企业和行政、事业单位的会计人员实行统管统派。另一种是暂未成立会计委派机构的地方，可委托财政部门办理对大、中型企业和行政、事业单位实行会计统管统派事宜，待财政部门代管代派2～3年后，视条件成熟情况，再全权移交给成立的会计委派机构。

4.尽快出台或完善有关法规。一方面要尽快出台《会计委派法》，全面规范会计委派的法律操作及监管、保全事宜。另一方面要尽快修改和完善与会计委派相抵触的法规。具体地讲，首先完善《会计法》的有关规定。在规定*财政部门可以统管统派会计工作中，应突出享有对企业管理会计人员行使人事调聘委派权等，以便财政部门有权主管代派行政事业单位的会计人员；在规定各企业负责人享有财务自主权中，还应突出必须无条件接受会计委派机构所派遣的会计人员。其次完善《公司法》、《企业法》的有关款项。主要是修改这些法规中有关会计人事任免权的规定，对相关的会计职责、权限重新界定与划分，突出单位会计人员企业财务会计人员可以随着*市场经济发展的需要，由会计委派机构实行统管统派。第三应在其他相关法规中明确规定会计委派机构与各行政企事业单位的会计人员之间存在着一种统管统派的关系；并强调指出，实行政企分开，并不是放弃*对行政企事业单位的宏观调控与监管，而相反*更应该通过对会计人员的规范化、制度化、法制化的统管统派，以消除会计信息失真的现象，遏制由会计行为所滋生的各种奢侈浪费及腐败行为，使会计改革及会计操作步入良性运作的轨道。

5.明确会计职权，确保依法行政。委派会计人员具有管理和监督的双重身份。其主要职责是，监督所在单位国有资产营运情况，对国有资产流失的应承担相应责任；监督所在单位的财务收支活动，对上报的财务报告的真实性、合法性负责；监督所在单位执行国家财经纪律情况，对违反国家财经纪律的行为承担相应责任。其主要权限是，审核所在单位对外报送的财务报告，并与单位主要*共同确认其真实性、合法性；参与拟定所在单位的财务会计管理规定，监督检查各项财务运作和资金收支情况；对重大财务收支项目，与单位主要*联签批准；参与拟定所在单位的年度决算方案、分配方案；审核所在单位的新项目投资可行性报告和重大经济合同。

6.处理四个关系，强化会计监督。一是领导与被领导的关系。新《会计法》明确规定，单位负责人为本单位会计责任主体，对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。而实行会计委派只是改变了会计工作的管理形式，单位负责人的主体地位丝毫没有变，委派会计只有审核监督权，有义务向会计单位反映会计核算和管理中存在的问题，并提出处理意见，但并没有最后的裁决权，因而委派会计一定要处理好领导与被领导的关系，坚持以单位负责人为主，委派会计为辅的原则，无条件地为单位生产、经营服务，为其出谋划策。二是监督与被监督的关系。委派会计人员代表*和主管部门行使会计监督权，是监督的主体；派入单位及其负责人是被监督的对象，是监督的客体。委派会计的监督权的行使，必须在为单位提供会计专业服务的过程中开展监督，即在服务中监督，在监督中服务，对严重违反会计法规和财经纪律的行为，对无法抵制和拿不定的事项要及时向主管部门汇报和反映。三是服务与监督的关系。委派会计有两项基本的职责，即财务收支审核权和经济合同参与决策权。委派会计在为派入单位服务过程中，一定要行使好这两项基本职责，要做到服务与监督并重，寓监督于服务之中，既不能脱离服务搞监督，也不能失去监督搞单纯的服务，要全心全意地支持派入单位的各项工作，积极参与单位的经营与决策活动。四是内部自律与外部监督的关系。委派会计不仅要从我做起，自生自立，而且要使所监管的会计也能自立，不发生虚假会计信息等违规违纪的行为。一方面会计委派机构内部应设置审计科室，对各委派单位报来的会计报表资料进行严格的检查与审计，确保各个时期的会计报表资料能客观真实地反映单位的财务状况和经营成果，严肃查处编造、篡改会计报表、假造票据等不法行为。另一方面要充分赋予会计师事务所和注册会计师等社会中介机构一定额度内的经济处罚权和一定范围内的行政强制权，以便其依法行使单位年度会计报表的审计制度，强化对各单位会计信息的外部监督，确保会计信息的真实性。

7.未雨绸缪，解决会计人员的后顾之忧。建议各地*部门单独对委派会计人员的工资、福利等待遇性问题作出硬性规定，并建立会计人员工资及奖励基金账户，由当地财政部门实行专户储存，专户管理，专门发放。但鉴于目前各地财力困难的现状，具体操作时可分两步走，第一步由委派机构按档案工资来确保委派会计人员的基本工资；其他福利等暂由派入单位比照同工种人员发放或报销。第二步是待条件成熟后，将委派会计人员的人事、工资、福利等关系统一转入委派机构，按照在编行政机关人员予以对待；也可以采取“统筹统发”的办法，资金由各单位提供，财政统一收取，会计委派机构统一发放，从而从根本上解决会计人员的后顾之忧。