三权分置

“三权分置”思想是指形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。“三权分置”下，所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又有各自功能。从当前实际出发，实施“三权分置”的重点是放活经营权，核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。

1、背景

2014年12月，新一轮农村土地制度改革试点春潮就已涌动。*全面深化改革领导小组第七次会议让这个春潮更加激荡，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被广泛解读为农村土地改革“三箭齐发”，标志着新一轮土改大幕正在开启。

2、改革前提

新一轮农村土地制度改革，试点遇到的首要问题就是耕地保护。对此，*党校“三农”问题专家曾业松教授表示，严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线，是试点的大前提，决不能逾越。

没有土地，焉能产粮。以粮安天下，这是治国理政的朴素道理。

把饭碗牢牢端在自己手中，是我国粮食安全的战略目标。要实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，必须严守耕地保护红线。

三权分置

国土资源部党组成员、总规划师严之尧在接受采访时表示：“任何时候都不能放松国内粮食生产，要严守耕地保护红线，划定永久基本农田，不断提升农业综合生产能力。只有这样，才能确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”

保护耕地是国家保障粮食安全的战略行为，理应由国家承担保护耕地的必要成本。要达到*与农民之间保护意愿和保护效果的统一，运用法律、行政和经济手段，促进保护措施的多元化。实现均衡发展是国家的基本责任，必须给予保护耕地任务重的地区必要的财政支持。

严之尧分析，对于以生产粮食为主的地区而言，耕地保护量大、任务重，在为保障国家粮食安全做出了很大贡献的同时，收获的经济效益却相对低下，产生了“种地不如‘种房子“保护耕地就是保护落后”等错误认识，缺乏保护耕地的主动性和积极性。而对经济发展快的地区，由于占用耕地没有付出相应的成本，大手大脚使用耕地也就不可避免。

农民和基层*是耕地保护的主体，理应获得必要的经济补偿和转移支付。目前我国农户的户均农地规模为0.5公顷，相当于欧盟的1/40，美国的1/400。人均农业资源不足的现状决定了我国农业小规模生产的特性。小规模农业一方面面临着与世界主要农产品出口国的直接竞争，另一方面还承担着保障国家粮食安全、农户生计安全的两重重任，对这些保护耕地的地区和农民给予一定的经济补偿，显得尤为急迫和必要。

采取严格的管控性措施，坚持土地用途管制，严格永久基本农田保护，做到各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。只有实行这样最严格的耕地保护制度，才能确保国内粮食的基本自给，才能在经济全球化的背景下实现我国农业的可持续发展。

3、重要意义

改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。各地区各有关部门要充分认识“三权分置”的重要意义，妥善处理“三权”的相互关系，正确运用“三权分置”理论指导改革实践，不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。

4、分类实施

我国农村改革已经步入深水区，土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革是必须蹚过的河。在新一轮农村土地制度改革试点中，这三项改革被简称为农村“三块地”改革。

三权分置

过去在征收农民土地时，长期存在两个问题：一是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一个则是征收集体土地对农民的补偿标准比较低。

十八届三中全会通过的《**关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立城乡统一的建设用地市场”，*农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在谈到征收农民土地时表示，根据《决定》精神，今后应提高农村土地征收的补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民*组织实施。补偿款不够，可以从当地*获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。

建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。陈锡文表示，按照现行土地政策，不是所有土地都可以入市，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以。

陈锡文强调，农村集体经营性建设用地不是所有农村集体建设用地。所谓“农地入市”或“农村集体土地入市”是不准确的。“入市”有着明确的前置条件和限制条件，前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。这是因为农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。

宅基地和集体建设用地使用权是农民及农民集体重要的财产权利，关系到每个农户的切身利益。通过宅基地和集体建设用地确权登记发证，依法确认农民的宅基地和集体建设用地使用权，可以有效解决土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，为农民维护土地权益提供有效保障，从而进一步夯实农业农村发展基础，促进农村社会稳定与和谐。

总的来看，农村“三块地”改革必须坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线不动摇。

5、改革方向

十八届三中全会为我国农村改革再出发定了调，而2014年*1号文件则对农村改革进行了全面部署。严之尧说，深化农村土地制度改革在今年的*1号文件中十分瞩目。一个是稳定承包权，一个是放活经营权。具体说，就是在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。引导和规范农村集体经营性建设用地入市。完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。农村“三块地”改革在*全面深化改革领导小组第七次会议得到审议，是1号文件关于推动农村土地改革的进一步深化。

改革措施的实行，必须有改革方略来指引。“三权分置”思想，就是农村土地改革方略的核心。今年9月举行的*全面深化改革领导小组第五次会议强调，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。

曾业松表示，“三权分置”思想是我国农村土地改革的指针，循着这个方向，新一轮农村土地制度改革试点必然呈现新局面。

6、改革红利

带动乡村振兴活力

当前，在许多欠发达地区的乡村，因为进城务工人员增多，大量宅基地长期闲置。如何盘活和利用这些宅基地资源，是一项关乎乡村振兴和农民收入的重要问题。

“现在，已经到了将土地增值收益、资源配置更多投向‘三农’的时候了。”姜大明在2018年全国国土资源工作会议中提到，实施乡村振兴战略，用好土地是基础，增加投入是关键。宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”被摆上了乡村振兴工作中的重要位置。

2017年年底召开的*农村工作会议指出，要“破除一切束缚农民手脚的不合理限制和歧视”，将完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，以及承包地“三权分置”、农村集体产权等制度。而在2018年1月17日举行的国务院常务会议上，也特别提出了允许利用宅基地建设生产用房，创办小型加工项目，推动返乡人员创新创业。

在姜大明的要求中，各地在改革试点中要认真开展宅基地“三权分置”特别是农户资格权的法理研究，探索宅基地“三权分置”的具体实现形式。而通过此前在一些地方的试点，或许可以窥见宅基地“三权分置”的具体做法和成效。

此前，我国在33个县（市、区）开展了完善农村土地制度的改革试点，调整实施关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

撬动更多改革机会

事实上，在城乡距离逐渐缩小的今天，宅基地“三权分置”改革所带来的利好还不仅限于乡村，还将撬动更多改革机会。

姜大明在全国国土资源工作会议上说，要改变*作为居住用地唯一供应者的情况，研究制定权属不变、符合土地和城市规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，完善促进房地产健康发展的基础性土地制度，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度。

宅基地，是目前农村集体建设用地中的“大头”。有统计显示，我国约有19万平方公里的农村集体建设用地，其中宅基地约占13万平方公里。在城市建设用地，尤其是大中城市的土地市场总体趋紧的背景下，包括宅基地在内的农村集体建设用地被准许用于建设租赁住房试点，将带动住房市场的改革进程。

此前，国土资源部、住建部已经在北京、上海、南京等13个城市部署开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。在试点城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

7、试点工作

湖北

2018年8月6日，湖北省出台农村宅基地“三权分置”试点工作方案。目前，12个县市区可先行先试，分别是武汉市的黄陂区、蔡甸区、新洲区，以及大冶市、黄石市铁山区、洪湖市、麻城市、钟祥市、沙洋县、恩施市、仙桃市、神农架林区。武汉市还可自定其他行政区开展试点。试点至2019年底结束。

8、相关报道

我国将探索农村宅基地“三权分置”

新华社北京2018年1月15日电（记者王立彬）作为一项重大创新，我国将探索农村宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地及农房使用权“三权分置”。

国土资源部部长姜大明15日在全国国土资源工作会议上说，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，是一项重大创新。各地在改革试点中要认真开展农户资格权的法理研究，探索宅基地“三权分置”的具体实现形式，可以重点结合发展乡村旅游、返乡人员创新创业等先行先试，探索盘活利用农村闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴的经验和办法。

姜大明说，改革开放以来，我国发挥土地制度特有优势，有力推动了工业化、城镇化，但土地增值收益用于“三农”不足，建设用地安排重城轻乡问题突出。现在到了将土地增值收益更多投向“三农”的时候了。要坚决破除制度障碍，解决乡村建设用地制约。农村土地制度改革要以维护农民土地权益为目的，保障农民公平分享土地增值收益，激活农村沉睡土地资产。

姜大明强调，城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能破，要严格禁止下乡利用宅基地建设别墅大院、私人会馆等。