基于ISO15489的文件处置研究

作者：李泽江 安小米

摘要:通过调查国内外文件处置法规政策及文献的情况,分析了国内外文件处置及研究的现状以及存在的问题;通过对美国、澳大利亚和加拿大等国家文件处置规范的典型案例研究,以及中外比较分析,采用pdca方法论提出了基于iso15489的包含处置规划、处置行动以及处置审核与改进的文件处置建议。

关键词:文件处置 文件处置规划 文件处置行动 文件处置审核 iso15489

iso15489是世界上第一个关于文件管理的国际性标准,研究基于iso15489的文件处置对于指导我国文件处置规划、文件处置行动以及文件处置审核与改进具有重要的理论意义与现实价值。

一、国内外文件处置及研究现状

(一)国外文件处置及研究现状

国际上对于文件处置的实践由来已久,出台了若干关于文件处置的法规标准,积累了丰富的经验。在美国、澳大利亚、加拿大等国家,关于文件处置制定有专门的法规,且都引用了iso15489文件管理国际通用标准,与其处置思想一致。wWW.11665.cOM例如1997年美国国家档案和文件行政署制定了《联邦*文件处置规划》,用于指导联邦*机构合法合规地处置文件;2000年澳大利亚国家档案馆制定了《行政职能处置规划》,用于授权处理联邦机构在行使职能中产生的文件;2005年加拿大图书档案馆制定了《联合机构处置规划》,用于授权*机构及联合机构处理联合机构在行使职能中产生的文件。

通过web ofscience和proquest两个外文数据库对“records disposal”、“records disposition”等进行题名检索(检索时间是2009年5月2日),可以看出,对文件处置行动中的保管、销毁、移交以及归档研究的文章数量相对较多,但对文件处置的研究较少。国外对文件处置的研究还停留在处置行动的某个环节,而对处置进行系统性研究还有待加强。

(二)国内文件处置及研究现状

截至2009年4月,国内没有专门针对文件或档案处置的法规和规范。在我国,处置用于文件管理还是一个新概念,但从相关标准规范以及国内文件档案管理的实践来看,实际工作中客观存在有相应的处置行动。一般情况下,文件档案的处置被等同于文件档案的鉴定销毁,处置思想还停留在末端控制阶段,在处置依据和处置行动等各方面均有待进一步完善。树立基于iso15489的文件全程处置意识,建立系统全面的文件处置方案十分必要。

本文通过中国期刊网,以文件/档案处置、保管、销毁、归档和移交等为检索词进行题名检索,通过对检索结果的分析,可以得出,国内学者对文件或档案处置以及相关处置行为已有较多的研究,但主要集中在保管、归档和移交等处置行为,而对文件处置的整体规划或全面性研究较少。

对检索到的关于文件处置的13篇文章进一步分析,发现其中4篇是对美国国会1943制订的《文件处置法》的编译,有1篇是介绍记录文件处置过程的文件处置单应随同文件一起立卷归档;①其余8篇都是关于1931年瞿秋白起草的《文件处置办法》的解读。但该办法遵循的是末端控制的文件处置观,并且内容简单,处置对象局限于党政机关档案,已不能适用于目前的文件处置工作。

对检索到的关于档案处置的86篇文章进行分析,其中《待销毁档案的处置与出路》一文是对吴绪成等在《中国档案》2007年第6期撰写的《馆藏档案存“毁”鉴定后的处置与出路》的介绍,指出那些经鉴定拟剔除的档案,在失去所谓的档案保存价值以后,往往还可能有文物价值、教学价值、展览价值、收藏价值等,由此提出了退回原档案形成单位、开展馆际交流、用于教学、用于展览和进入文物市场流通等5条出路;还有《“微机档案”处置初探》一文是对上世纪90年代中后期电子文件逐步普及后,电子文件管理现状和管理出路的探讨;除了上述两篇文章之外,其他84篇文章都是对1998年3月5日由国家档案局、国家经济*改革委员会、国家经济贸易委员会、国家国有资产管理局联合发布的《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》的相关介绍。《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》用以规范国有企业在资产与产权变动中的档案处置行为,防止国有资产和档案的流失。该办法中提到的处置等同于管理,不是本文研究的文件处置。

二、我国文件处置存在的主要问题

调查研究揭示,我国没有统一的文件处置政策法规,相关法规和标准规范中对文件处置的规定不够全面和具体。目前国内对文件处置的系统性研究较少,与iso15489中国际通用的文件处置概念相比存在一定差异,文件处置中存在以下主要问题:

(一)处置行动不全面

在国内出台的标准规范中,对文件档案处置指的是对保管期限满的文件档案的鉴定和销毁,没有考虑其他的处置行为。

依据iso15489的处置定义,处置行动包括继续保管、销毁或移交等。因此有必要引入iso15489国际文件管理标准,建立全面系统的文件处置观。

(二)处置法律权限不明确

我国已有的标准规范没有明确规定处置法律权限,即没有明确规定哪些机构有权力处置哪些文件。根据iso15489的要求,处置状态确定和实施处置行动应该在授权的情况下进行。要求在做出处置决定或者采取处置行动之前必须遵循以下原则:

1.文件的保管、转移或者销毁工作必须经过授权;2.文件的保管、转移或者销毁工作必须遵循经过批准的规定、程序进行;3.文件的保管、转移或者销毁工作必须明确各执行主体的责任。

(三)文件鉴定滞后

我国对文件的鉴定是对馆(室)藏中保管期限满的档案根据其来源、反映的职能、价值和档案工作的效益等进行鉴别和评定后,确定仍有继续保存价值的部分,剔出不需要继续保存部分的工作,鉴定处于滞后状态。

根据iso15489对文件处置依据的描述:“使决定过程标准化的工具包括鉴定文件应该销毁或捕获进入文件系统的指南和经过批准的正式的计划表。在电子环境下,应该在系统设计之初就对文件的捕获和保管做出决定。”

由此而来,文件处置状态的确定是在系统设计之初,而文件处置状态的确定需要通过对文件自身的价值以及文件对业务的价值进行鉴定,因此应该在文件形成之初或之前对文件进行鉴定。

(四)保管期限划分不具体

根据2006年12月18日国家档案局公布的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》,文件的保管期限分为永久和定期,定期一般分为30年、10年。

依据iso15489的思想,保管期限应该细化到年,甚至更具体的时间,如在项目验收完毕3年后进行处置等。

我国保管期限划分时间跨度过大,缺乏具体明确的要求,模糊的规定给档案工作者在划定文件保管期限时带来很大的主观性和随意性。

三、基于iso15489的文件处置建议

本文采用规划、实施、检查、评估和改进工作过程方法(简称pdca方法论),提出基于iso15489的包含处置规划、处置行动以及处置审核与改进的文件处置建议。

(一)文件处置规划方案建议

文件处置是按照相关文件处置规范或其他工具,对文件实施保管、销毁或移交的一系列过程。文件处置规划是文件处置的起点,即制定使处置规范化、标准化的工具,包括文件鉴定指南和经批准的正式的文件保管期限表。

1.鉴定理论与鉴定方法选用建议

国外在文件处置中采用的鉴定方法主要有以美国为代表的内容鉴定法和以加拿大、澳大利亚、荷兰等国家为代表的职能鉴定法。随着文件数量的不断增加,特别是电子文件的飞速增长,内容鉴定法由于操作繁琐以及鉴定速度有限,越来越显得力不从心。在这种背景下,职能鉴定法,特别是发展了的宏观职能鉴定法的优势就越发明显,以职能鉴定为中心的职能鉴定法逐渐成为文件处置的国际化发展方向。

职能鉴定法得到广泛认可和应用,除了该鉴定法更适合对文件进行批量式鉴定外,同时,职能鉴定法与越来越多地被使用的自上而下的职能分类法一致,使机构在对文件进行鉴定时,更符合文件管理的现状,更具有可操性。职能鉴定法还提出要在文件真正产生之前就对其进行鉴定,职能鉴定法的“前控性”与文件连续体理论要求对文件进行全程控制是一致的。因此,在文件处置中,采用职能鉴定法不仅有助于对文件进行全程控制,还有助于突出文件与职能机构及其业务活动的密切联系。

2.文件保管期限表的制定建议

借鉴美国、加拿大和澳大利亚等国家的先进经验以及iso15489的要求,提出如下文件保管期限表制定建议:

(1)制定一份通用的文件保管期限表:国外通用文件保管期限表的内容十分全面,如美国的《通用文件期限表》包含了26类文件的保管期限。国内可借鉴这种模式,制定基本涵盖单位所有文件的通用文件保管期限表。

(2)制定以职能分类为基础的文件保管期限表:国外保管期限表普遍采用自上而下的职能分类方法。制定以职能分类为基础的文件保管期限表,可以与宏观职能鉴定法配套使用,同时符合按职能、活动和事务过程形成文件和利用文件的规律。

(3)制定更细化的保管期限:国外保管期限日臻细化,如澳大利亚《行政职能处置规划》中的:“审计后保管2年”等。进一步细化保管期限有助于及时销毁没有保存价值的文件,将有限的资源投入到有保存价值的文件上。

(4)制定包含预定处置状态的文件保管期限:iso15489要求在确定文件保存多长时间的同时要预定文件将采取的处置行动,如“最后一项事务完成后的×年向档案馆移交”等。在文件管理系统捕获文件划分保管期限时,就已经确定文件的处置状态,为文件保管期限满后进行重新鉴定提供了参考和依据,有利于文件处置的自动化控制与系统实现。

(二)文件处置行动方案建议

处置行动包括继续保管,销毁或移交。当文件保管期限届满时,要对文件重新进行鉴定,并根据鉴定结果,采取继续保管、销毁或移交等处置行动。

1.继续保管的保护战略建议

经鉴定需继续保留的文件除了根据鉴定结果和文件保管期限表重新分配相应的保存时间以及预处置状态外,还需要将其保管在有利于长期保存的环境中。文件的保管是一个系统而复杂的问题,要适当地选择文件的保护战略,尤其是电子文件的保护战略,要以保护文件真实、完整、可靠和可用的能力及其成本效益为依据。采取文件的保护战略不能影响原受益者的利益和原负责人的责任,即原保管机构仍对这些文件拥有销毁和其他处置行动的权力和责任。

继续保管的保护战略包括复制、转换和迁移:

复制就是在同种类型的载体(纸质/电子/缩微等)上复制完全相同的副本。

转换涉及文件格式的变化,但是应该确保文件原有信息(内容)没有发生变化,以及相应的元数据没有发生变化。

迁移指定期将文件从一个系统转移到另一个系统,从一个保管场所转移到另一个保管场所,迁移的目的是保证文件的完整性和可用性。

2.销毁的法律授权建议

经鉴定已无保留价值的文件,要在授权的情况下果断及时地销毁。文件管理系统中的销毁是指在日常业务活动中从操作系统系统地和常规地删除文件的工作。只有在下列条件下,才能对文件采取销毁行动:不再需要的文件或需要文件作为证据的工作已完成、法律诉讼或调查都已结束。

销毁过程是不可逆转的,所以在销毁文件实体时,要遵循以下规则:

(1)销毁工作必须经过授权;(2)诉讼或调查悬而未决或正在进行的相关文件不能被销毁;(3)销毁文件时仍须保证文件所含信息的机密性;(4)批准销毁的所有文件副本都要销毁,包括安全副本、保管副本和备份副本。

按国际惯例,文件的销毁需要有法律依据,我国应该在档案法的修订中明确文件销毁的问责机构及其权力与责任,使文件销毁有法可依,在合法的程序下进行。

3.移交的时间和范围建议

经鉴定具有永久保存价值的文件,要在同级档案行政管理部门的指导和监督下,向本级档案馆移交。永久档案的移交要明确移交的时间和移交范围。国家档案局1983年4月26日发布并实施的《档案馆工作通则》对档案馆接收档案的期限作了相关规定:省级以上档案馆接收立档单位保管20年左右的档案;省辖市(州、盟)和县级档案馆接收立档单位保管10年左右的档案。为了更好地做好永久档案的移交工作,国家档案局应制定规范,要求各机关及所属单位要定期向本级档案馆汇报本单位应向档案馆移交的永久档案的目录,以便各级档案馆从整体上控制这些具有永久保存价值的文件的移交工作。

各级档案馆是接收和保管永久档案的机构,但《各级国家档案馆收集档案范围的规定》只是从宏观层面规定了各级档案馆应该接收的范围,各级档案馆在接收时,还需要对拟接收的档案进行认真的鉴定,操作起来比较繁琐并且任务也很艰巨。国外,对永久档案的控制由来已久,如英国1962年就出台了《公共文件永久性保存的选择标准》,美国1976年也通过了《永久文件鉴定指南》,并且对这些标准或指南不断更新。具有永久保存价值的文件是国家的重要资产,国家档案局应制定永久档案鉴定标准或永久档案移交目录,以此控制与国家经济发展和社会稳定相关的永久档案。

(三)文件处置审核方案建议

要定期对文件处置进行审核,将文件处置纳入风险管理体系,对文件处置规划、保管、销毁以及移交等环节中可能产生的风险进行规划、分析、应对以及监控。

1.文件处置规划的合规性:要制定符合法律要求以及现实需要的鉴定标准和文件保管期限表。在制定处置规范或工具时,要培养文件资产管理观念,采用风险管理方法,捕获具有保存价值的文件并提供合适的保存时间以及相应的处置状态。

2.文件保管的长期保存性:iso15489指出文件的长久保存要求保护文件的真实性、完整性、可靠性和可用性以及保障文件的成本效益。要提前分析文件保管可能存在的风险,并做好相应的应对和监控措施,保障文件的安全。

3.文件销毁的法律授权性:要制定文件销毁规范,明确相关文件管理机构、文件管理者以及文件生产者在文件处置中的职责和权限。iso15489指出文件的销毁行动需要在法律授权的情况下才可以实施。

4.文件移交的及时可控性:要制定文件移交规定,规范文件的移交范围、时间、要求以及手续,明确各级档案馆和本级单位及所属单位的职责。iso15489指出文件的移交涉及保管权或所有权的转移,要控制文件移交工作的合法性。

(四)文件处置改进方案建议

为了保证文件处置是一个不断发展完善,不断适应外界变化要求的循环过程,本文提出了文件处置持续改进建议,包括参与人员的培训、员工职责的界定和处置结果的评价等。

1.培训参与文件处置的人员:文件处置是一个系统和复杂的过程,包含了鉴定方法的选用、文件保管期限表的设计以及处置行动的实施等,每一个环节都有相应的员工参与,为了确保文件处置的合规性和合法性,要对所有参加该机构文件处置活动的人员进行相应的培训。

2.明确机构内部所有员工的职责:文件处置贯穿整个文件管理的过程,从文件的形成到文件的销毁等,机构内部所有的员工都会涉及到文件的相关活动,要宣传本机构的文件处置办法,使机构内所有员工意识到自己在文件处置中的责任。

3.评价文件处置的实施结果:文件处置要不断满足法律和现实的需求,要定期对文件处置的实施结果进行审核,监控文件处置行为,并与法律要求和现实需求进行比较,不断地更新和改进现有的文件处置办法,以确保文件处置办法的充分性、高效益和高效率等。注释:

①王本源, 方荣. “文件处置单”应随同文件立卷归档. 档案学通讯,1983(2):p28-29

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