浅谈环境执法的制约因素与对策

[摘要]我国完成了环境与资源立法的系统建设，基本实现了环境资源保护的有法可依，但环境执法难问题十分突出，究其原因与立法系统、行政系统、司法系统及守法系统密切相关。要解决现实环境执法难问题，必须针对社会转型期的特点和规律，在执法活动中与时俱进地引入成本管理概念，引入市场机制，使执法主题、规制对象及司法救济对象在市场利益性的驱动下产生法律博弈，在法律关系中以各自的成本目标和效用函数进行决策，从而实现法律行为决策的均衡和环境法律效应的最大化。

[关键词]环境执法；制约因素；对策探讨

环境执法是我国环境保护的重要组成部分。在我国环境执法大部分工作都是由基层环保部门完成，但基层的现状不能不令人担忧，环境执法难的现象还普遍存在，有法不依、执法不严。违法不究的问题还没有根本解决。这种现象严重制约着我国环境法制建设的发展，也对我国经济、社会的全面协调和可持续发展造成了重大的负面影响。

一、制约环境执法的因素

（一） 环境执法*不顺，难以实现独立执法

《环境保护法》规定：“地方各级人民*，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这为地方*控制环保部门的工作提供了法律依据。在这种压力下，部分地方环境执法部门难以实现独立执法。而在排污收费实行“收支两条线”后，环保部门既要对地方环境负责，又要靠地方财政吃饭，处于两难境地。

地方*转变职能过程中，执法监督职能和经营职能界限模糊，使环境执法难到位。wWw.11665.coM如一些地方为了发展经济划出项目区，设立了管委会，并以两块牌子一套领导班子的形式运行。这种管理*虽然有利于提高办事效率，吸引外资，但却给环境管理带来了严重的干扰造成自己审批自己的企业出现了建设项目越权审批或根本不审批乱上项目的现象。

环境执法者执法过程面临外界因素制约了执法的效率和效果。在企业和环境执法人员发生冲突的时候，由于地方领导的干涉，环保部门的执法检查很难真正地展开。环保部门经常会接到地方*批来的条子或打来的电话，要求对查处的企业放一马等等。更有甚者，违法企业对环境执法人员进行威胁使环境执法不能正常进行。

（二）环境法律意识普遍较差

环境法律意识在环境执法中的作用表现为*的环境法律意识的作用和公众环境法律意识的作用两个方面。而当前在我国这两个方面的环境法制意识普遍较差，严重制约着我国环境法律的正确事实施。

1.加强环境执法，首先要求各级*有较高的环境法律意识，而且*的环境意识往往对公众的环境意识产生直接影响。在我国，公众的环境意识具有很强的依赖*型特征，我国*对于强化公众环境意识具有决定性的作用。而我国部分地方*，特别是基层地方*，缺乏科学的发展观与正确的政绩观，对环境、经济与社会的协调、可持续发展缺乏正确的认识，重经济轻环保。

2.公众的环境法律意识对环境执法也起着重要作用。目前我国公众的环境法制意识和环境知识水平还都处于较低的水平，环境道德意识较弱。调查结果显示，只有25％的公众在购物时考虑到环保因素，30％的人在处理废弃物时符合环境道德要求。在对经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地的发展过程中，经济建设重于环境保护，其中相当一部分人不能够有明确的取向，43％的人表示不知道，45％的人不同意为了保护环境宁可放慢经济发展速度的观点。造成我国这种公众环境法律意识普遍较差的原因很多，但最主要的一点是由于我国环境资源产权制度不完善，大多数人没有享受到环境资源的直接利益，不能形成正确的环境价值观和守法的自觉性。

（三）法制尚不完善

我国的环境保护法律法规经过短短几十年的发展，虽然已有相当的基础和规模，但在很大程度上还是不能适应环境保护的需要。比较突出的问题在于：法律空白和法律漏洞较多，法律的实际操作性较差，这均给环境执法工作带来很大不便，许多时候造成虽有法律却不能执行的尴尬局面。面对各种环境违法行为，基层环境执法部门所拥有的只有现场检查权、责令改正权和一定限度的行政处罚权。

我国排污收费的征收标准偏低，远远低于治污成本，同时存在少收、漏收、征收不上来诸多情况，难以达到促使企业削减排放的目的。而我国环境部门执法只有罚款权，却没有其他权利，环保部门的罚款权上限只有10万元。行政处罚力度不够，缺乏刺激企业自觉控制污染的动力，所以一些企业宁愿罚款，也不达标排放。

同时，对于行政处罚决定，只有在相对人超过十五天未起诉，超过六十日未申请复议，有不履行处罚决定的，作出处罚决定的环保部门才可申请人民法院强制执行。可想而知，对于一个严重超标的排污企业来说，如果在60天以后才可对其施以强制措施，已无任何意义可言，因为到那时只能导致两种恶果：要么违法者人去楼空逃脱法律制裁，要么因违法者的持续排污行为致使环境受到更大程度的破坏。面对这种情况，没有任何强制执行权的环保部门显得很无奈。

（四）机制尚不健全

机制不健全，执法能力弱，也是造成环境执法难的重要因素。在机制方面，一是部门联动没有形成长效机制，在日常执法中没有完全解决环保“单打独斗”问题。二是缺乏事前监督机制，许多环境违法问题都是决策不当造成的，应加强事前防范，预防为主。三是有效的奖励机制尚未建立，环保做得好的企业甚至会出现“守法成本高”的现象，打击企业环保的积极性。

没有建立起真正的公众参与制度。环境权既是公共的权力，也是个人的权力，健康的生态环境既是公众意愿或利益，也是个人的意愿或利益。我国由于人民的自身素质、传统文化、*上的缺陷等多种原因，公众参与制度在我国未能很好地开展。我国公众的环境意识，尤其是环境参与意识，却仍然处于较低水平。调查结果显示，20多年来，我国公民的环境意识虽有明显提高，但仍处于较低水平，喜忧参半，不容乐观。

（五）环境执法能力不强，执法水平不高

经过二十多年的建设和发展，我国环境执法的能力和执法水平有了较大的提高，但是，从总体上来说，我国环境执法部门的环境执法能力不强，环境执法水平不高。受地方人事、财政和经济发展水平等因素的限制，环境执法部门缺乏大量的有效高思想素质、既懂法律又懂科学技术的环境执法人员。执法经费不足，我国*预算收支科目中还没有设立环境保护类级科目，环境保护就没有固定的来源，环保投入与经济社会发展水平不相适应；装备落后，按照标准，4个人拥有一辆办公用车，但全国4.5万人的执法队伍目前仅拥有3000多辆车，合15人一辆车。还有相当多的基层环保部门甚至连执法车辆与取证设备都没有，更谈不上先进的自动监控设备了，自动化环境监控能力差，环境执法科技含量低。由于环保部门自身建设能力受限，缺乏监测手段，只能降低监测标准，以至于常出现环保监测不到位的现象，难以满足执法需要。

　二、提高环境执法有效性的对策

（一）坚持贯彻和落实科学发展观，树立正确的政绩观

根据科学发展观的思想，推进落实正确的政绩观。把环境保护纳入政绩考核是全面推进环保工作的根本举措，是解决环境执法的行政干预问题的有力措施，是环保部门参与综合决策的有效手段。落实环保政绩考核指标体系，积极推行绿色gdp。要积极配合组织部门制定简明、有效的环保考核指标，使指标能反映主要领导任期内当地环境质量变化情况，推动党委、*和部门落实环保责任。

　（二）加强环境宣传教育，提高环境法制观念

提高各级领导和广大群众的环境意识和环境法制观念，是解决环境执法中许多现存问题的有效手段。其根本途径就是大力展开全民环境宣传教育。现阶段，加强环境宣传教育应抓好：

1.广泛普及宣传环境科学知识和法律知识，切实增强全民族的环境意识和法制观念。

2.认真抓好各级领导*和企业职工环保培训。

3.充分发挥新闻舆论的监督作用，通过报纸、电视等新闻媒体，及时报道和表彰环保工作中先进典型，公开揭露和批评环境污染、破坏环境等违法行为，对严重污染、破坏环境的单位和个人予以曝光。

（三）完善相关法律法规，加强环保部门执行权

根据环境法“损害环境者付费”这一基本原则，那些对环境造成不利影响和危害者，应当支付由其活动所形成的环境损害费用或者治理其造成的环境污染与破坏。因此，排污企业应当为自己的排污行为买单。然而我国现有法律法规对违法排污的处罚力度远远不够，使企业尝到低成本违法的甜头。正因为如此，我国现有环境法律法规经常被人们称作“软法”。为此，法律应相应作以下调整：首先，加大对违法行为的处罚力度。根据我国法律规定，对破坏环境的行为最高处罚不过20万元。因此建议重新修订法律中关于处罚数额的规定。同时，因为不同的企业有不同的经济效益，不同的企业对环境造成不同程度的损害，因此在确定赔偿数额的时应当将这些因素均考虑在内，可以选择按比例设定相应的处罚数额。总之无论采取何种处罚方式，有一个最基本的前提就是要使处罚的数额高于或者至少等于企业守法付出的成本。同时还应当借鉴国外尽快实行“以天计罚”。这些是现阶段解决企业“违法成本低，守法成本高”的唯一选择；其次，我国法律应当赋予基层环保部门一定的强制执行权，比如另其享有对环境违法采取查封、扣押、没收以及命令排污企业限期治理、停产治理等强制措施的权力，从而保证执法人员能立即制止违法行为的继续。在这一点上我们可以借鉴国外的相关规定。例如，在菲律宾，控制污染的部门有权公布单方面的命令，停止和关闭有违反环境标准行为的企业的设施。

（四）加强相关机制建设，为环境执法提供多方面的保障

1.加强部门联动机制建设。因为环境问题的处理往往牵扯到其他部门的管辖范围，因此基层环保部门应力求各相关*的支持以及其他职能部门的配合。同时，这种联动机制不仅应当注重“点”的联动，更应注意“面”的联动。

2. 加强执法监督机制建设。对于当地*，应当对其下属的环保部门的执法工作情况进行有效监督；对于环保部门，应当加强对排污单位的日常监督检查，可以建立相应的监管档案；对于公众，应努力提高环保意识尽到“主人翁”的职责，敢于同破坏、污染环境的行为作斗争。

3.加强奖惩机制建设。基层环保部门可以通过电视媒体或者海报宣传等方式对典型案件予以曝光，发挥其警示和震慑作用。同时，对于环保工作完成较好的企业应当给予充分肯定以及一定的鼓励与奖励，使企业保持继续减排的积极性。

（五）提高执法能力，加大环境执法的科技含量

环境执法队伍要不断加强能力建设，提高环境执法水平和能力。加强环境执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力，建设一支精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。积极加强硬件建设，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现在线远程定量化监控。畅通12369环保热线，实行政务公开，加强社会监督。

[参考文献]

1.汪劲、王明远.