国内投资民用航空业规定

2005年7月15日，民航总局于公布《国内投资民用航空业规定(试行)》。《国内投资民用航空业规定》于2017年12月13日经交通运输部部务会审议通过，修订后的《国内投资民用航空业规定》2018年1月19日起正式实施。

1、政策解读

官方解读

日前，交通运输部以2017年第34号令颁布了《国内投资民用航空业规定》(简称《规定》)，并将于2018年1月19日起正式实施。为便于各级民用航空管理部门、有关企业以及社会公众更好地理解相关内容，切实做好贯彻实施工作，现就《规定》修订出台的背景、工作过程及主要修订内容解读如下：

投资民用航空业

一、起草背景和过程

《国内投资民用航空业规定(试行》(民航总局令第148号)(以下简称148号令)颁布于2005年，是民航为放宽民营资本准入制定的规章，自颁布以来，对于鼓励、支持和引导国有和非国有主体投资民航业、规范民航企业之间的投资行为起到了积极促进作用。

近年来，国家政策、民航行业发展战略、市场环境以及市场主体需求等已发生巨大变化。十八届三中全会提出要全面深化国企改革，发展混合所有制，国务院也相继发布《**、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》等系列国企改革和鼓励民间投资的政策文件。《国务院办公厅关于推动*企业结构调整与重组的指导意见》要求“各有关部门要明确国有资本分行业、分区域布局的基本要求”，“配套出台相关产业管理政策”。为贯彻落实国家有关精神和要求，民航局对148号令进行了修订。

二、主要修订内容

规章分为总则、投资准入、法律责任、附则四章，共二十四条。其中，修订主要内容包括：

(一)放宽三大航国有或国有控股要求，允许国有相对控股

148号令规定了中国国际航空股份有限公司、中国东方航空股份有限公司、中国南方航空股份有限公司应当保持国有或者国有控股。本次修改为“对国内投资需要特别管理的公共航空运输企业应当保持国有控股或者国有相对控股。其中，国有相对控股应由单一国有投资主体及其控股企业相对控股”。同时，在相对控股概念中增加“实际支配”的要求。

(二)放宽主要机场的国有股比要求

148号令规定各省、自治区、直辖市*所在地运输机场及深圳等9个重要城市运输机场应当保持国有或者国有控股。本次修改为“纳入民航发展规划的国际枢纽和区域枢纽(以下简称‘枢纽机场’)，以及具有战略意义的民用运输机场(以下简称‘战略机场’)应保持国有独资、国有控股或国有相对控股。其中，国有相对控股应由单一国有投资主体及其控股企业相对控股。”

规章授权民航局制定对国内投资需要特别管理的公共航空运输企业、枢纽机场以及战略机场名单。名单将以民航局公告形式发布。

(三)进一步放开行业内各主体之间的投资限制

一是全面放开通用机场和行业其他主体之间的相互投资;二是一定程度放开运输机场及保障企业对公共航空运输企业的投资限制，将投资比例控制在5%;三是一定程度放开运输机场及保障企业投资全货运航空公司的限制，保留不得相对控股要求，删除投资比例不超25%的股比限制;四是缩减对与其他民航企业相互投资有限制的运输机场的数量，仅纳入民航发展规划中的枢纽机场。

三、有关问题说明

(一)规章采用负面清单模式

规章第五条规定，“国有投资主体和非国有投资主体可以单独或者联合投资民用航空业。但本规定有明确限制的，应当符合其要求。”根据本条规定，除规章明确规定的投资公共航空运输、民用运输机场、空中交通管制系统、航空燃油销售储运加注方面的限制外，国内各类主体投资通用航空、通用机场、飞机维修、货运仓储、地面服务、航空食品生产销售、停车场、客货销售代理、计算机订座系统服务、航空结算及民航其他相关项目，均无投资准入限制。

(二)与其他法规规章的关系

148号令除规定国内投资民航业准入政策外，还对投资民航相关领域的许可与监管作了总体性规定，并相应规定了法律责任。随着民航规章的发展完善，148号令对有关民航专业领域的许可及监管内容已在业务类规章中作了完整规定。本次修订剥离了有关许可监管及相应的法律责任条款，仅保留国内投资民航业准入政策规定，以保证规章之间的衔接。

(三)对民航局鼓励社会资本投资民用机场有关文件的落实

2016年，民航局发布《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》，本次规章修订落实了《意见》中鼓励社会资本投资运营民用机场的有关政策，包括进一步放宽主要机场的国有或国有控股要求，允许国有相对控股，对其他民用机场在投资准入方面没有限制，以更多引入社会资本投资建设民用机场;全面放开通用机场建设，对投资主体不做限制;允许社会资本通过*与社会资本合作等方式参与民用机场的建设和运营等。

(四)加大违法行为处罚力度

为保障规章有效实施，除通过“民航企业及机场联合、重组和改制许可”、“公共航空运输企业经营许可”等许可项目实现对企业投资行为的事前管控外，本次修订还对有关投资违法行为新增了处罚条款，并通过将处罚记入守法信用信息记录，增加企业的违法成本。

高层解读

2018年1月17日，在中国民用航空局召开的例行新闻发布会上，中国民用航空局政策法规司司长颜明池对《国内投资民用航空业规定》进行了解读。

颜明池表示，《国内投资民用航空业规定》于2017年12月13日经交通运输部部务会审议通过，将从2018年1月19日起正式实施。

原规定颁布于2005年，本次修订主要内容包括三方面：

——一是放宽国航、东航、南航三大航国有控股要求，允许国有(资本)相对控股，并要求“国有相对控股”应当由单一国有投资主体及其控股企业相对控股。同时，在相对控股概念中增加了能够对企业“实际支配”的要求，保证国有控制力。

——二是放宽主要运输机场的国有股比要求，将国有控股要求放宽至允许国有相对控股。与三大航一样，对国有相对控股作出限制，并要求实际支配;对有国有股比要求的运输机场范围，由原来的省会及9个重要城市运输机场修改为“纳入民航发展规划的国际枢纽和区域枢纽，以及具有战略意义的民用运输机场”，以便与民航五年发展规划衔接。

为保证灵活性，在形式方面，规章不再以附件形式列出有投资限制的民航企业，而是授权民航局另行制定对国内投资需要特别管理的公共航空运输企业、枢纽机场以及战略机场名单。名单以民航局公告形式发布。未来，民航局将按照规章确定的原则，结合民航五年发展规划和民航发展实际，对名单进行调整。

——三是进一步放开行业内各主体之间的投资限制。全面放开了通用机场和行业其他主体之间的相互投资限制;一定程度放开了运输机场及保障企业对公共航空运输企业，包括全货运航空公司的投资限制;缩减了与其他民航企业相互投资有限制的运输机场数量等。

其中，对于第一点，问及规定实施之后，三大航是否可以继续引入投资者来加速混合所有制改革。颜明池表示，有关混改，在国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》文件里明确提出，在民航等7个领域开展放开竞争性业务，推进混合所有制改革的试点示范。

目前，有关部门也在分批推进国企混合所有制改革的试点，东航集团、中航集团、航信集团下属的有关公司的混改方案也已经获得了批准。

“三大航本身，他们比较早的从上世纪90年代开始，就已经是海外上市，后来在国内上市。从形式上看，已经是混合所有制企业了，这次规定的出台，有关国有股比的下降，也提供了一个政策空间。如果三大航自身企业发展有需要的话，可以按照国家有关国企改革的部署，进一步吸收社会资本包括社会资本在内的各类资本的投资。简单说就是政策上有空间，第二就是看企业是不是有需要。”颜明池说。

需要特别说明的是，这次规章修订，明确采用了负面清单模式，除规章明确规定的公共航空运输、民用运输机场、空中交通管制系统、航空燃油销售储运加注等方面有投资限制外，国内各类主体投资民航其他领域和项目，均无投资准入限制。

此次修订把2016年民航局发布的《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》中鼓励社会资本投资运营民用机场的有关政策，从规章层面予以落实。

对于新规的解读，颜明池表示，“十三五”期间，民航机场建设投资将持续保持高位，2017年去年完成基本建设固定资产投资825亿，按照这个新的规定，枢纽和战略机场存在国有股比的限制。跟原来的规定相比：第一，有国有股比要求的机场数量有所减少。第二，主要机场国有股比的要求从国有绝对控股放宽到国有相对控股。这两方面的变化，将更加有力于进一步吸引社会资本的进入，加快枢纽机场的建设，这是从枢纽机场来看。

《规定》对枢纽和其他战略机场之外的其他重要机场，是完全没有国有股比或者其他国内投资准入限制的，这些整个都会拓展运输机场建设的投融资渠道，助力机场的发展。有关通用机场，在通用航空方面，2016年国办印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》提出，到2020年建成500个以上的通用机场，新规定的出台，通用机场将不存在任何投资准入的限制，为国内各投资主体投资通航产业和通用机场创造了有利的条件。

第三，提到有关现在社会资本进入民航业的一些情况，实际上社会资本已经大量进入民航各领域，从现在58家公共航空运输企业来说，15家是民营或者是民营控股企业。通航企业300多家，249家里80%以上是民营或者民营控股企业。

近年来，民营企业也开始参与到运输机场的建设，像顺丰参与新建的货运枢纽机场的建设，就是比较典型的一个例子。

此外，从国家有关部门*和社会资本合作，也就是PPP在库项目来看，社会资本也已经通过PPP这种模式，参与通用机场建设，而且数量上甚至超过了运输机场的PPP的项目。

2、政策全文

《国内投资民用航空业规定》

第一章总则

第一条为了规范国内投资主体投资民用航空业，根据《*民用航空法》和国家其他法律、行政法规，制定本规定。

投资民用航空业

第二条鼓励、支持国内投资主体投资民用航空业，促进民用航空业快速健康发展。

国内投资主体投资民用航空业，应当有利于巩固和发展公有制经济，有利于鼓励、支持和引导非公有制经济发展，有利于坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。

国内投资主体投资民用航空业，应当符合国家和民航产业发展政策，有利于促进公平、有序竞争。

第三条国内投资主体投资民用航空业适用本规定。

本规定所称国内投资主体包括国有投资主体和非国有投资主体。

国有投资主体是指各级*及其授权的国有资产投资机构、国有独资或者国有控股企业、其他国有经济组织。

非国有投资主体是指集体企业、私营企业、其他非国有经济组织和个人。

本规定所称民用航空业包括以下领域：

(一)公共航空运输;

(二)通用航空;

(三)民用机场，包括民用运输机场和通用航空机场;

(四)空中交通管理系统;

(五)民用航空活动相关项目，包括航空燃油销售储运加注、飞机维修、货运仓储、地面服务、航空食品生产销售、停车场经营、客货销售代理、计算机订座系统服务、航空结算及其他相关项目。

第四条中国民用航空局(以下简称民航局)及民用航空地区管理局(以下简称地区管理局)对国内投资主体投资民用航空业实施监督管理。

民用航空业在放宽投资准入的同时，对各类民用航空企业的管理政策实行同等待遇。

第二章投资准入

第五条国有投资主体和非国有投资主体可以单独或者联合投资民用航空业。但本规定有明确限制的，应当符合其要求。

第六条对国内投资需要特别管理的公共航空运输企业应当保持国有控股或者国有相对控股。其中，国有相对控股应当由单一国有投资主体及其控股企业相对控股。

第七条民用运输机场是公共基础设施，鼓励各国内投资主体多元投资。但是纳入民用航空发展规划的国际枢纽和区域枢纽(以下简称枢纽机场)以及具有战略意义的民用运输机场(以下简称战略机场)应当保持国有独资、国有控股或者国有相对控股。其中，国有相对控股应当由单一国有投资主体及其控股企业相对控股。

第八条采用*和社会资本合作等方式投资建设或者运营民用运输机场的，应当同时符合国家有关*和社会资本合作等的规定。

第九条一家民用运输机场、航空燃油销售储运加注企业、计算机订座系统服务企业，及其关联企业，投资全货运航空公司以外的公共航空运输企业的，投资比例不得超过5%。

前款所述企业及其关联企业投资全货运航空公司，不得控股或者相对控股。

前两款所述关联企业不包括公共航空运输企业。

第十条一家公共航空运输企业及其关联企业投资枢纽机场或者其共用航站楼，投资比例不得超过25%，并且不得相对控股。

公共航空运输企业在有共用航站楼和停机坪的机场可以在符合机场总体规划的前提下投资建设、运营、拥有或者租用专用航站楼和停机坪。

第十一条一家枢纽机场及其关联企业投资本机场范围内的航空燃油销售储运加注企业及其设施，投资比例不得超过25%，并且不得相对控股。

枢纽机场中，一个机场只有一家航空燃油销售储运加注企业时，一家公共航空运输企业及其关联企业投资该航空燃油销售储运加注企业及其设施，投资比例不得超过25%，并且不得相对控股。一个机场已有一家航空燃油销售储运加注企业时，公共航空运输企业及其关联企业投资建立或者参股另外的航空燃油销售储运加注企业不受投资比例限制。

前两款所述机场航空燃油储运加注设施，是指航空燃油专用卸油站、场外场内航空燃油专用储油库、场外航空燃油专用输油管线、机坪航空燃油管线、航空燃油运输车、加注车、机坪加油系统及航空加油站等。

第十二条空中交通管理系统主要由**投资。空中交通管理部门不得投资空中交通管理系统之外的其他民用航空业领域。

第十三条公共航空运输企业的董事、高级管理人员不得在民用运输机场兼任高级管理人员。民用运输机场的董事、高级管理人员不得在公共航空运输企业兼任高级管理人员。

第三章法律责任

第十四条公共航空运输企业、民用运输机场违反本规定第六条、第七条，未按规定保持国有股比要求的，由民航局或者地区管理局责令其限期改正，给予警告，并处一万元以上二万元以下的罚款;情节严重的，处二万元以上三万元以下的罚款。

第十五条违反本规定，有下列情形之一的，由民航局或者地区管理局责令其限期改正，给予警告，并处一万元以上二万元以下的罚款;情节严重的，处二万元以上三万元以下的罚款：

(一)民用运输机场、航空燃油销售储运加注企业、计算机订座系统服务企业，及其关联企业，违反本规定第九条，违法投资公共航空运输企业的;

(二)公共航空运输企业及其关联企业违反本规定第十条，违法投资枢纽机场或者其共用航站楼的;

(三)枢纽机场、公共航空运输企业，及其关联企业，违反本规定第十一条，违法投资航空燃油销售储运加注企业及其设施的。

第十六条空中交通管理部门违反本规定第十二条，违法投资空中交通管理系统之外的其他民用航空业领域的，由民航局或者地区管理局责令其限期改正;逾期不改正的，对责任人依法给予行政处分。

第四章附则

第十七条国内投资主体投资民用航空业，法律、法规要求取得许可的，应当按照规定向相关主管部门申请取得相应的许可。

第十八条本规定所称控股是指在企业的全部资本中所占比例大于50%。

本规定所称相对控股是指在企业的全部资本中所占比例不大于50%，但相对大于其他任何一投资主体，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对企业实际支配。

第十九条本规定所称关联企业是指企业与另一公司、企业和其他经济组织(以下简称另一企业)有下列关系之一的：

(一)相互间直接及间接持有其中一方的股份总和达到25%以上的;

(二)直接或者间接同为第三者所拥有或者控制股份达到25%以上的;

(三)企业与另一企业之间借贷资金占企业自有资金50%以上，或者企业借贷资金总额的10%以上是由另一企业担保的;

(四)企业的董事或者高级管理人员一半以上或者有1名以上常务董事是由另一企业所委派的;

(五)企业的生产经营活动必须由另一企业提供特许权利(包括工业产权、专有技术等)才能正常进行的;

(六)企业生产经营购进的原材料、零部件等(包括价格及交易条件等)是由另一企业所控制的;

(七)企业生产的产品或者商品的销售(包括价格及交易条件等)是由另一企业所控制的;

(八)对企业生产经营、交易具有实际控制、或者在利益上具有相关联的其它关系，包括家族、亲属关系等。

第二十条本规定中“以上”含本数，“以下”不含本数。

第二十一条对国内投资主体的行政处罚、行政强制等处理措施及其执行情况记入守法信用信息记录，并按照有关规定进行公示。

第二十二条投资军民合用机场民用部分，按照国家有关规定执行。

第二十三条本规定中对国内投资需要特别管理的公共航空运输企业、枢纽机场、战略机场范围由民航局根据实际情况另行规定并对外公布。

第二十四条本规定自2018年1月19日起施行。民航总局于2005年7月15日公布的《国内投资民用航空业规定(试行)》(民航总局令第148号)同时废止。