全国碳排放权交易市场建设方案

2017年12月19日，国家发改委召开新闻发布会，宣布经国务院同意已于近日印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，标志着我国碳排放交易体系完成了总体设计，并正式启动。

1、政策背景

碳排放权交易体系，简称碳市场，是一项基于市场机制来实现温室气体减排的政策工具。

碳排放

在碳排放权交易体系下，*对一个或者多个行业的碳排放设定总量控制，并在控排企业(纳入交易体系行业中的企业)中分配可交易的碳排放配额。控排企业可以根据自身减排成本来买卖碳排放配额，从而以最低成本实现节能减排。

中国引入碳排放权交易理念大致在“十一五”期间。

2003年后，中国GDP增长率进入两位数时期。伴随经济高速发展的是能源消费的飞速增长，碳排放也出现了超出预期的增长。“十一五”规划纲要明确提出，到2010年单位GDP能耗比2005年降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性目标。

这一目标如期实现，但也在社会上出现了一些质疑。据当时的公开报道，

到了“十一五”期间，国人逐渐意识到不平衡、不协调、不可持续发展带来的问题，资源高度依赖、能源高度依赖对经济发展造成了不可承受之重。2008年之后，中国提出“以外促内”，“倒逼发展转型”。

2009年哥本哈根气候大会之前，胡*提出，到2020年碳排放强度要下降40%-45%，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右等约束性指标，以此来倒逼发展转型。

2010年下半年，有些地方采取了一些非常规措施，开始以拉闸限电为特征的节能减排冲刺，甚至殃及民用电。2010年之后，发展转型的想法慢慢被接受。

2011年，国家发改委颁布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，之后，七省市陆续申请启动碳市场。2013年6月16日深圳碳交易平台正式挂牌，6月18日正式上线交易，成为中国首个正式启动碳排放交易试点的城市。

北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳七省市的试点为全国碳市场的启动积累了经验，培养了人才，也在过程中让企业逐步理解市场机制减排的意义，接受碳市场的理念。截止2017年12月，试点市场碳价上下波动，但大多时间维持在每吨30元人民币上下。

从2013年到2014年，七省市碳排放权交易试点逐步启动运行，共纳入了近3000家重点排放单位。

碳市场又分发行市场(一级市场)和流通市场(二级市场)。根据2014年公布的《碳排放权交易管理暂行办法》，排放配额分配在初期以免费分配为主，适时引入有偿分配，并逐步提高有偿分配的比例。

因此，各区域碳市场在分配配额的环节中，主要采用了免费发放的方式。也有几个区域碳市场在过去几年尝试通过拍卖进行配额分配，其中广东是应用配额拍卖最多的地区。

2015年9月，国家主席*在华盛顿同时任美国总统奥巴马会谈后，双方共同发表了《中美元首气候变化联合声明》，表明中国计划于2017年启动全国碳排放交易体系。

2017年10月，党的十九大报告将生态文明提升到前所未有的高度，并提出“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。

2017年12月19日，国家发改委召开新闻发布会，宣布经国务院同意已于近日印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，标志着我国碳排放交易体系完成了总体设计，并正式启动。

2、官方解读

2017年12月19日，国家发改委召开全国碳排放交易体系启动工作新闻发布会。

碳排放

国家发改委副主任张勇表示，启动全国碳排放交易体系是贯彻党的十九大精神，落实党*、国务院的重大决策部署，践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念的重大举措，对引导相关行业企业转型升级，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系、构建市场导向的绿色技术创新体系，促进我国经济实现绿色低碳和更高质量发展将起到积极推动作用。

国家发改委定于2017年12月19日下午，在国家发改委中配楼三层大会议室召开全国碳排放交易体系启动工作新闻发布会。国家发改委有关负责同志出席发布会，并回答记者提问。

问：全国碳市场建设的短期和长期目标分别是什么，下一步重点工作是什么?如何在未来确保碳市场有序运行?谢谢。

张勇：应该说，我们进行碳市场建设，这是顺应了绿色低碳发展的新的发展理念，按照总书记提出的绿水青山就是金山银山的要求，来制定这个具体的方案。

对于碳市场建设方案，应该说是经过相关部门和地方共同努力，特别是在七个试点省市的基础上形成的方案。应该说，这个方案是完成了我们国家碳市场建设的总体设计，并开始了我们碳市场的全面推进的阶段。应该说，这个方案的公布，已经国务院批准，发改委印发了这个方案。这个方案的批准，明确了碳市场的指导思想。方案一共有八章二十三条，实际上总的要求就是稳步推进全国的统一碳市场，为我国有效控制和减少碳排放，推动绿色低碳发展作出新贡献。应该说，全国进行碳市场建设还是全新的工作，国际上时间也不长，经过这几年七个省市的试点，以及对国外碳市场建设运行情况的一些经验的吸收借鉴，在此基础上形成了八章二十三条的方案。当然这个方案中心目的就是为温室气体减排服务。作为一个定位，就定位在减排温室气体的重要市场工具，通过市场的方式，来实现减排的目的。

《方案》对全国的碳市场建设有三个方面的主要制度，现在正在按照《方案》的要求着手。一是碳排放监测、报告、核查制度，二是重点排放单位的配额管理制度，三是市场交易的相关制度。同时也要进行四个支撑系统的建设，一是碳排放的数据报送系统，二是碳排放权注册登记系统，三是碳排放权交易系统和结算系统。今天请了湖北省和上海市的领导一起出席记者会，就是因为他们两家都承担着这个系统建设的重要任务。

《方案》对于当前和未来一个时段的国家应对气候变化和低碳工作明确了重点任务，应该说我们采取了“三步走”，同时以发电行业为突破口。因为我们是从八个高耗能行业进行准备，在准备过程当中，发电行业现在是最具条件，它的数据最完整，同时碳排放的规模占比也比较大，大体1700多家电力企业的碳排放总量达到30多亿吨。我们想，从它来入手，对于我们进一步完善碳市场建设，还是很有好处的。因此，我们想从发电行业开始，首先是把刚才说的这三个制度和四个支撑系统尽快建立完善起来，然后再进行系统的测试，在测试的基础上开始真正的货币交易。

我们想，下一步就要以这个《方案》为契机，全面落实《方案》的各项任务，将党*、国务院对全国碳市场建设的决策部署落到实处。特别是通过碳市场，实现绿色低碳发展，进一步深化供给侧结构性改革、推动企业转型升级，把它作为一个推动的抓手，使得我们能够在建设碳市场过程当中，对企业转型升级、绿色低碳发展都起到好的推动作用。当然，这方面我们还缺乏经验，在这个过程当中，也希望得到社会各个方面的共同支持。进行碳市场建设，我们也是一直抱着开放的态度，在网上广泛征求各方面的意见，特别是总结试点省市的经验，使我们的碳市场建设更加顺利。应该说，只是发电一个行业，我们的碳市场规模，交易以后都能够超过世界上任何一个国家包括欧盟的碳市场总体规模，我们的企业数量很庞大，在这方面，我们要按照稳中求进的工作总基调，把各项工作做好，使我们的碳市场发挥出《方案》确定的作用。谢谢。

3、建设细节

据国家发改委副主任张勇介绍，相关部门在对承担全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设运维任务进行公开征集和专家评审的基础上，确定由湖北省和上海市分别牵头承建两个系统，北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳市共同参与系统建设和运营。

碳排放

具体来说，湖北将承担注册登记系统的运维工作，上海则负责交易系统运维任务。

《方案》明确，全国碳市场将建立起三个制度和四个支撑系统，分别是碳排放MRV(监测、报告、核查)制度，重点排放单位的配额管理制度，市场交易的相关制度，以及碳排放的数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统和结算系统。

张勇提及，《方案》将采取“三步走”，但并未明确介绍是哪“三步”。此前，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心碳市场管理部主任张昕曾介绍，碳市场建设分三个步骤：

在准备阶段(2017年)，碳市场管理者要为碳市场建章立制;各地方*要支持*碳市场管理部门，做好相关纳入企业的能力建设、纳入企业排放的MRV以及各个碳市场部门的协调工作。

在启动阶段(2017-2020年)，*要作为市场的监督者和指导者，处理好*和市场的关系;企业要把碳排放权作为资产来管理，运用市场化手段建立企业碳资产的管理制度。

随着碳市场逐渐成熟，即进入发展阶段(2020年后)，企业低成本地实现减排目标，*也实现排放总量的控制。

2016年1月发布的《国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》表明，全国碳排放权交易市场第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业。现公布的《方案》只纳入了发电行业。

对于选择以发电行业作为突破口，国家发改委气候司司长李高在发布会上作出解释：：一是发电行业数据基础较好，产品比较单一，数据计量设备比较完整，管理比较规范，容易核查，配额分配也比较简便易行;二是发电行业的排放量很大。

根据《方案》要求，发电行业纳入全国碳市场的门槛设定在每年2.6万吨二氧化碳排放当量，纳入企业达到1700多家，排放权交易规模超过30亿元，远超过世界上正在运行的任何其他碳市场。

气候战略中心首任主任李俊峰还指出另一原因，即在所有改革中，电力系统改革启动较早，2003年开始实施厂网分开，2015年的九号文就提出“管住中间、放开两头”的改革新思路，因此把发电行业纳入全国碳市场的时机比较成熟。

李高也表示，碳市场建设要遵循稳中求进的工作要求，在发电行业基础上，还要进一步考虑其他高耗能、高排放行业，“成熟一个行业，纳入一个行业，逐步扩大市场覆盖范围。”