关于规范*和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知
2017年11月30日，财政部日前印发《关于规范*和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文)，明确进一步规范PPP项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，将规范全国PPP综合信息平台项目库管理。
1、主要内容
2017年11月30日，财政部日前印发《关于规范*和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文)，明确进一步规范PPP项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，将规范全国PPP综合信息平台项目库管理。
PPP项目
通知强调，各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义，及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库：将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介;将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。
通知指出，各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展*付费类项目，确保入库项目质量。对于存在不适宜采用PPP模式实施，前期准备工作不到位，未建立按效付费机制等三类情形之一的项目，不得入库。此外，通知称，财政部还将集中清理已入库项目。属于不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位等2类不得入库情形或存在5类情形之一的项目，应予以清退：一是未按规定开展“两个论证”。二是不宜继续采用PPP模式实施。三是不符合规范运作要求。四是构成违法违规举债担保。五是未按规定进行信息公开。
财政部有关负责人强调，《通知》推动PPP项目建立按效付费机制，要求*付费与项目绩效考核结果挂钩，*承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付。
财政部相关负责人表示，在推动项目建立按效付费机制方面，要求*付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止*对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT(bulid-transfer，建设之后直接移交*，没有运营环节)。
换句话说，部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT。这些做法既产生一定的挤出效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方*债务风险隐患。
此外，《通知》还要求*承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定*对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。
财政部相关负责人表示，要求*和社会资本双方严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象。
此前，财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅公开表示，*和合作伙伴一定要掏出真金白银，拿自有资本作资本金。资本金之外可以去融资，但资金结构必须合理。不少社会资本自有资金实力不足，“穿透”看资本金都是借款，“小马拉大车”。这种情况下，社会资本难以分担长期的风险，PPP这个好的机制难以发挥应有作用。
王毅表示，“要求对资本金作真正的穿透，而不要让*所谓的各种公共性的基金、投资性的基金小马拉大车，更不要让社会的资本参与方用借来的钱作为资本金，再用银行的钱做运营。”
据了解，目前较为普遍的一种资金安排结构为，项目总投资中30%为资本金，70%为债权融资(主要是银行贷款)。30%的资本金中，*出资10%，社会资本出资90%。
2、政策解读
近日，财政部印发了《关于规范*和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号，以下简称《通知》)。就此，财政部有关负责人回答了记者提问。
PPP项目
一、《通知》出台的背景是什么?
自2013年底，国家大力推广运用*和社会资本合作(PPP)模式以来，经过各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明显进展，市场环境逐步优化，项目落地不断加快，为稳增长、促改革、惠民生发挥了重要作用。但发展过程中，一些地方泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方*隐性债务风险。2017年以来，党*、国务院要求将防风险放在突出重要位置，全国金融工作会议和国务院常务会议均对防控地方*隐性债务风险，纠正PPP中的不规范行为作出了明确部署。为贯彻落实党*、国务院决策部署，此前财政部已会同有关部门印发了《关于进一步规范地方*举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)，对借PPP变相举债融资的行为予以严禁。在此基础上，为进一步纠正PPP泛化滥用现象，我们起草了《通知》，旨在以PPP综合信息平台项目库(以下简称“项目库”)管理为抓手，进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP事业可持续发展。
二、《通知》的主要内容是什么?
《通知》提出了规范项目库管理的三大举措：一是实行分类管理。将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库，储备清单内的项目重点用于孵化和推介，项目管理库内的项目要接受严格监管，确保全生命周期规范运作。二是统一新项目入库标准。明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库，提升入库项目质量。明确下一步政策方向，即优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展*付费项目，防止财政支出过快增长，突破财政承受能力上限。三是组织开展已入库项目集中清理。组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库，推动各地建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，提升项目库信息质量和管理水平。
三、《通知》在加强PPP项目绩效管理方面作出了哪些具体规定?
为贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重建设向重运营转变，确保项目长期稳定运行，《通知》在推动项目建立按效付费机制方面采取了以下举措：
一是要求*付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止*对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT。
二是要求*承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定*对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。
三是要求*付费应在项目合作期内连续、平滑安排，防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。
四、《通知》在规范PPP项目融资管理方面提出了哪些要求?
针对当前部分PPP项目融资不到位、开工落地难，以及社会资本未实际出资或未按规定足额出资，推高项目杠杆率，降低项目公司风险抵御能力的问题，《通知》在加强项目融资管理方面采取了以下举措：
一是要求社会资本按合同约定落实项目债权融资义务，防止项目因融资不能及时足额到位而搁置甚至失败。
二是要求*和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象。
三是要求社会资本的股份不得由第三方代持，遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象，确保社会资本选择程序的严肃性、公正性，夯实社会资本的投资建设运营责任。
五、项目库清理如何组织实施?有何时限要求?
《通知》规定，由各省级财政部门统一部署辖内市、区、县财政部门开展入库项目集中清理工作，财政部PPP中心负责开展财政部PPP示范项目的清理工作。
集中清理的完成时限是2018年3月31日。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。
六、如何看待《通知》出台的作用和影响?
《通知》的出台，旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏、变异问题，进一步提高项目库入库项目质量和信息公开有效性，更好地接受社会监督。一些本不适宜采用PPP模式实施的项目退库，有利于正本清源，促进PPP项目的有序推进和公共资源的有效配置。一些项目按照要求完善后，将更加规范、更加透明，有助于项目的全生命周期管理。长远看，项目库有进有退，将促使各参与方更加注重规范运作和项目管理，有利于防范和控制风险，增强市场信心，促进PPP事业长期可持续发展。
3、政策全文
关于规范*和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知
财办金〔2017〕92号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，*生产建设兵团财务局：
为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范*和社会资本合作(PPP)项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，现将规范全国PPP综合信息平台项目库(以下简称“项目库”)管理有关事项通知如下：
PPP项目
一、总体要求
(一)统一认识。各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义，及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。
(二)分类施策。各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介;将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。
(三)严格管理。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。
二、严格新项目入库标准
各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展*付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：
(一)不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，*不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设，无运营内容的;其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
(二)前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。
(三)未建立按效付费机制。包括通过*付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;*付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化*支出责任的。
三、集中清理已入库项目
各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第(一)、(二)项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：
(一)未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的(2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外);虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。
(二)不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的;尚未进入采购阶段但所属本级*当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的;项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。
(三)不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的;采用建设-移交(BT)方式实施的;采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的;未按合同约定落实项目债权融资的;违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。
(四)构成违法违规举债担保。包括由*或*指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的;*向社会资本承诺固定收益回报的;*及其部门为项目债务提供任何形式担保的;存在其他违法违规举债担保行为的。
(五)未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的;未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、*采购等关键信息的。
四、组织实施
(一)落实责任主体。各省级财政部门要切实履行项目库管理主体责任，统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。财政部*和社会资本合作中心(以下称“财政部PPP中心”)负责开展财政部PPP示范项目的核查清理工作，并对各地项目管理库清理工作进行业务指导。
(二)健全工作机制。各省级财政部门应成立集中清理专项工作组，制定工作方案，明确任务分工、工作要求和时间进度，落实专人负责，并可邀请专家参与。地方各级财政部门应当会同有关方面加强政策宣传和舆论引导，重要情况及时向财政部报告。
(三)明确完成时限。各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。
(四)确保整改到位。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。
财政部办公厅
2017年11月10日