中国科学报：“毒空气”凸显中国式低碳治理困境

笼罩在烟雾中的城市。资料来源:www.sohu.com

我们的记者何·卢纯

在2012年度过玛雅“世界末日”危机的北京市民在2013年初陷入了“无形”危机。1月13日上午，北京气象局发布了历史上第一次橙色雾霾预警，提醒市民尽量减少外出，雾霾将持续几天。

这种严重的空气污染不仅影响北京，而且自1月9日以来，我国的中部和东部地区都被烟雾笼罩。这个深棕色的“污染带”从东北向中部延伸，横跨整个中国，其中京津冀地区是污染最严重、人口最密集的地区。

空气污染在中国许多地方的集中爆发凸显了高污染和高能耗行业对环境的持续影响。*如何更好地促进节能减排和低碳发展将成为中国未来环境的决定性因素。

清华大学气候政策研究中心主任叶琪在近日举行的“中国低碳发展论坛”上向《中国科学日报》记者指出，虽然中国早在2006年就在“十一五”规划中确立了节能目标责任制，但由于政策执行困难，中国低碳治理体系中出现了各种负面激励，致使当前的节能减排没有取得预期的最佳效果。

实施这项政策很困难。

近年来，虽然中国在节能、改善能源消耗和发展非化石能源等领域出台了一系列重要政策，并形成了较为完善的政策体系，但在政策执行中却往往给人一种复杂甚至混乱的感觉。

例如，交通和建筑能效标准的实施方法非常不同。“在设计和制造过程中可以检查机动车辆的燃油经济性标准，并且同一型号的车辆可以完全一致。然而，建筑节能标准往往体现在建筑和运营过程中，实施起来非常困难，浪费了大量资源。”叶琪说。

他认为，实施低碳发展政策之所以如此困难，是因为地方*注重促进经济增长，而非低碳发展。

数据显示，在中国“十一五”节能目标责任制建立后的第一年，尽管国务院多次下达命令，但各地区的能源消耗强度并没有明显下降，有的地区甚至有所上升而不是下降。

对于叶琪的观点，原国家能源专家咨询委员会副主任、原国家经贸委主任白荣春也表示同意。何告诉《中国科学报》记者:“在推进我国低碳治理改革的过程中，抓住“政策执行难”的突破口，就等于抓住了关键。因为一旦政策执行出现偏差，节能减排的有效性就会受到质疑。”

政策执行的难度不仅表现在实现政策目标的难度上，还表现在政策执行手段的极端性上。叶琪说，例如，2010年，一些地方*甚至采取极端措施来实现节能目标，如关闭生产和供电，这充分反映了政策执行的困难和政策执行者的无助和无能。

有许多负面因素

然而，中国低碳发展的另一个重要领域——非化石能源的政策实施呈现出完全不同的景象。随着水电、风力发电和太阳能光伏发电的快速发展，在这些领域实施政策和实现政策目标并不困难。

对此，叶琪认为，这与在节能、风能和光伏领域形成三种不同的政策执行模式有关。“节能政策的实施是基于*行政系统自上而下的压力传递模式；风电发展是*主导、市场机制为依托的自发实施模式。太阳能光伏是一种自下而上的企业对行业的推广模式。”

“十一五”以来，中国节能监管和政策执行体系发生了根本性变化。节能目标责任制的建立，将把计划经济时期形成的以专业行业管理部门为实施主体，以“规则”为基本框架的政策执行体系，转变为以地方各级人民*为实施主体的“块”体系。

1月10日，清华大学气候政策研究中心编写的《中国低碳发展报告(2013)》也在中国低碳发展论坛上正式发布。根据该报告，中国的低碳治理体系主要由节能目标责任制等政策执行模式构成，呈现出“高提升、层级治理、多属性整合”的系统特征。在这一体系下，单位国内生产总值能耗从2006年到2010年下降了14.6亿吨。

但与此同时，这种中国式的低碳治理体系也产生了各种负面激励。叶琪认为，这最终将导致行政权力的下降和节能减排有效性的降低。如果这些负面因素占上风，“有毒空气”的出现在未来将不再仅仅是一个案例。

例如，在“十一五”初期，国家发展和改革委员会正式发布了“十一五”期间各地区要完成的节能目标。除了山西、内蒙古等8个省(区)分配了7个不同等级的指标外，其他省(区)统一分配了20%的指标。除了山东和内蒙古，多达27个省和自治区制定了低于**分配的能源消耗规划目标。

“这种*主导的行政发包制度违反了多目标优化原则，忽视了不同地区能效差异和节能潜力的现实，为完成能耗目标设置了预设障碍。”叶琪说。

此外，现有的官方推动机制锦标赛是经济增长的发展导向目标与节能减排的监管目标失衡的主要原因。

“可以说，地方*经常既是消防员又是纵火犯。尽管地方*或企业设定的目标是确保实现低碳指标，但低碳指标在所有评估指标中仅占很小的比例。”叶琪说。

例如，在2012年陕西省宝鸡市年度目标责任考核指标得分和完成情况的统计汇总中，与经济发展相关的指标高达32分，而与低碳指标相关的只有3分。此外，官员们“一手节能降耗，一手发展耗能产业”的斗争已经成为我国一些地区发展的常态。

此外，信息不对称下的逆向选择、逆向选择导致的政策执行障碍和信息失真，以及分税制下尚未形成*裁量权的低碳金融机制都是导致中国低碳治理实践困境的重要因素。

渐进式改革

叶琪指出，这些负面因素的整合强化了中国碳减排效应的整体衰减趋势，中国的低碳转型路径面临着缩小的挑战。

面对中国式低碳治理的困境，白荣春表示:“中国的低碳治理非常困难，肯定会是一个渐进的过程。”

叶琪还认为，目前中国的理性选择是通过逐步调整制度，逐步构建可行的制度机制，打破现有的路径依赖和锁定效应。

“例如，通过优化现有的行政发包制度，注入自下而上和由外而内的因素，我们可以实现基层*、社会居民和非*组织平等参与低碳治理。完善公务员晋升考核机制，建立以社会福利、生态环境改善等指标为基础的绩效考核和问责制度。”叶琪说。

国务院发展研究中心工业经济研究部部长冯飞研究员向《中国科学日报》记者指出，未来节能减排目标责任制的改革，必须在“规则与区块相结合”的基础上进行平衡管理。

冯飞认为，中国适合通过命令和控制来实施低碳治理，但不能完全依赖这种行政手段。“经济激励效果非常重要。*意识到这一点，目前正在研究能源价格改革和资源税等方向性发展。”

《中国科学日报》(2013-016第7版《能源周刊》)