周健民：需反思我国主要污染物减排制度整体设计

这种矛盾的现象增加了公众对*环保工作的不信任。有必要重新思考中国主要污染物减排体系的总体设计

全国都在讨论烟雾问题。

“从“十一五”规划开始，我们把主要污染物排放总量减排作为考核地方*工作绩效的约束性指标。各地的减排工作取得了相当大的成绩。”中国人民政治协商会议全国委员会委员、中国科学院南京分院院长周建民分析了《21世纪经济报道》。然而，在减排的实际操作过程中，也出现了“指标不合理”、“考核不科学”、“匹配不充分”等问题。

周建民认为，上述问题的结果是人们看到“减排数据上升”和“环境质量下降”的矛盾现象。这一矛盾进一步加深了公众对*环保工作的不信任。因此，有必要重新思考中国主要污染物减排体系的总体设计

“数字减排”的假象

“21世纪”:主要污染物减排体系的最基本前提之一是污染物排放总量基数，许多专家认为这是不准确的。

周建民:污染物排放总量的基础是减排工作的基础。根据国家规定，减排的依据是2008年全国污染源普查的数据。但是，由于普查的设计、实施和统计存在缺陷，相关数据与实际情况相差甚远，难以真实反映各地的实际排污情况。虽然环境保护部对2010年人口普查数据进行了更新和调整，偏差问题有所改善，但污染物排放总量基数的不真实性仍是一个普遍问题。此外，由于各种原因未被纳入普查的一些单位已成为减少排放的黑人家庭，在一些地区，他们不敢报告其减排数据，也不能报告其减排数据，这已成为一个问题。

《21世纪》:如果承认基数不真实，是否意味着现有主要污染物减排计划中的减排目标也会有问题？

周建民:目前的减排计划采用的是排放总量绝对值的评估方法，没有充分考虑各地区的产业结构、排放基础和污染控制水平。在这种情况下，一些环境保护工作基础好、污染物排放强度低(单位产出污染物排放相对值)和减排空间小的地区，应与原本排放控制水平差的地区成比例减排，而一些经济快速增长的地区应与经济成熟地区同步减排。这种一刀切的评估要求显然是不合理的。为了完成评估任务，各级*和部门也逐级加大了工作力度，造成了所谓的“鞭笞快牛”式的不正常工作局面，破坏了减排的合理性，挫伤了环保先进地区的工作积极性。

更重要的是，这项不切实际、困难重重的减排任务，将迫使基层部门采用异常的技术手段进行数据处理，从而造成“数字减排”的假象。

评估手段相对简单和广泛。

“21世纪”:减少主要污染物总量的任务是逐步完成的。许多地方对减少排放的行政方式抱怨颇多。

周建民:这是因为我们的减排工作缺乏整体规划。污染物总量减排是一项系统工程。它的推广需要法律法规的支持、经济手段的推广和科学技术的支持。然而，在实际工作中，*行政法规往往是减排的唯一依据。由于缺乏相关手段的有效协调，环保部门往往陷入减排个体作战的困境，而减排企业面临着“减排无出路”或“减排损失”的难题，减排工作缺乏深入开展的能力和动力。

“21世纪”:主要污染物总量减排目标是环境保护领域少有的约束性目标。所谓有约束力的目标的一个重要特征是，它们的评估相对严格，如果不符合标准，它们将被追究责任。您如何评估现有的评估机制？

周建民:评估是检验工作有效性的重要手段。然而，多年来，教条主义在减排评估过程中变得更加严重。评估专家往往不顾实际情况，按照所谓的公式和比例进行计算，并根据各种需要平衡各项指标。然而，通过实际测量和在线监测获得的排放数据被简化为低水平参考。这种简单化和粗放型的做法消除了地区和企业之间污染控制水平的差异，也严重损害了基层部门的工作积极性。

此外，在评估参数的计算中还存在许多技术缺陷，如污水排放总量的减少和增加，这在试图简化工作的同时使一些问题复杂化。

以污染物排放强度为评价指标替代污染物排放总量

“21世纪”:正是由于中国现有主要污染物减排体系中上述四个突出问题，才出现了“减排数据上升”和“环境质量下降”的矛盾。你对改善减排体系有什么建议？

周建民:首先，应该批准排放的污染物总量。统计原则表明，在大样本数据调查中，科学设计的抽样调查比一般调查更准确和有效。为提高减排基础数据的科学性，建议结合年度减排申报和环境统计，通过对关键源的详细调查和对常见源的抽查，进一步修订减排数据总量，并允许对遗漏的减排单位进行补充，以发现减排的真实资金来源，为未来减排计划的科学制定打下良好基础。为了促使基层单位实际应用，建议不要调查过去数据问题的责任。

其次，科学建立减排指标体系。减排的目的是通过科学和先进的手段减少生产和生活中的污染物排放。孤立污染物排放的减少不能适应社会发展的实际水平和趋势。合理的减排绩效应该是降低排放强度(即单位国内生产总值的污染排放量)。因此，以排放强度代替排放总量作为减排评估指标更为科学。建议通过调研，对现有减排指标体系进行全面优化和调整，从根本上解决当前减排路径越来越窄的瓶颈问题。在设定减排评估指标时，应考虑区域产业结构特征、经济发展阶段、现有减排技术水平以及减排指标之间的合理关系等因素。虽然很难因地制宜地设计减排目标，但只有科学合理的目标才能真正有效地指导减排工作，“科学减排”应该成为这项工作的指导思想。

此外，我们将制定一个全面的减排计划。减排是*的综合工作，需要环保、经济、科技、司法等部门的协调推进。其中，促进经济手段、支持科技手段、执行法律手段和促进行政手段需要齐头并进。因此，减排工作需要*协调各部门进行顶层设计。其中，需要加强减排经济战略的完善，以充分发挥减排的市场导向和激励作用。只有综合配套措施到位，减排工作才能得以实施和持续发展。

最后，应合理规范减排评估方法。减排评估涉及的学科范围很广，有很多。在每年年底，要在短时间内进行全面和详细的评估，的确是困难的。然而，这不能成为简单化和教条化评估的理由。相关部门应更加详细地研究科学合理的评估方法。例如，应通过分层随机抽样选择评估对象，更多地利用现有的环境信息系统进行数据收集和分析，并提高评估效率。日常检查将数据验证与在线监测和比对相结合，将评估工作分解为全年，提高评估的充分性；考虑到理论值、实测值和在线监测值的比例，必要时应采用飞行监测模式进行数据验证，以提高评估的科学性。应对考试中发现的舞弊行为采取严肃的法律措施。