时评：高校立法的“法”从何来

相关法律法规难以推进的原因很简单，那就是教育部门的“家长式”管理。

■我们的记者陈彬

在过去的一周里，已经连续发生了两起与高校立法相关的事件。

一次是在10月8日，媒体披露中国第一部专门的大学立法《深圳大学条例》(以下简称《条例》)已经起草完毕，将提交市人大常委会立法。据说这项立法是为了明确*在高校中的行政权力的界限。在这条新闻出现在媒体上的两天后，10月10日，教育部批准并颁布了包括北京大学和清华大学在内的九所大学的校规。由于大学章程又被称为大学的“章程”，这一举措再次引起了人们对大学立法的关注。

这两条新闻有什么联系，《条例》和《章程》有什么区别？

规章制度？规章制度！

“没有区别。从条例的内容来看，其实是深圳大学的章程，这是一回事。”

在接受《中国科学》采访时，21世纪教育研究院副院长熊丙奇回答了《条例》和《条例》的区别。

事实上，媒体对《条例》的关注更多地集中在规范深圳大学与*主管机构的关系，甚至限制*行为。一些学者甚至将这一点解释为“条例”和一般大学章程之间的主要区别。然而，在熊丙奇看来，这是对大学章程的误读。

“作为大学的‘宪法’，它的重要职责是界定组织者和大学之间的关系，特别是对于*资助的公立大学。”熊丙奇说，就*和学校之间的关系而言，必须通过立法来澄清*拥有哪些权力，学校拥有哪些权利。*部门不得越权侵犯学校的权利。侵犯学校权利的行为可以通过法律渠道进行补救。

长期关注大学章程问题的华东师范大学高等教育学院前院长唐安国给出了类似的答案。

“规定内部和外部关系，制定限制自己的条例，实际上是大学章程。两者之间没有区别。”唐安国说，根据《高等教育法》，宪法必须具有法律效力。如果按照法律程序制定的大学章程不允许*向大学提出请求，*应该让步，“宪法的旧规则不能改变。”

这是谁的职责

当然，《条例》和大学章程还是有区别的。最大的分歧在于谁批准了这份文件——9所大学的校规是在教育部批准后公布的，而《深圳大学条例》则提交深圳市人大常委会立法。

一个依靠行政批准，另一个依靠立法程序。两者之间的区别是不言而喻的。

事实上，这九所大学的大学章程是严格按照《大学章程制定暂行办法》的要求制定的。该办法指出，地方高等学校章程由省教育行政部门批准，本科以上高等学校章程经批准后报教育部备案。教育部直属高校章程由教育部批准；其他*部门所属的高等学校的章程由主管部门批准，报教育部批准。

换言之，国内大学章程的审批不需要NPC立法机关的参与。然而，在采访中，记者听到了许多质疑的声音。

例如，从教育部修改大学章程的计划开始，熊丙奇就一直呼吁通过立法程序修改章程。在采访中，他明确表示，通常有两种方式来制定大学章程。一是在学校获得办学自主权后，学校理事会将制定章程。第二是大学组织者所在的立法机构的立法。对于尚未获得完全办学自主权的国内大学，后一种方法通常是合适的。

“大学的章程应该由全国人民代表大会讨论和审议。这样，大学章程就是具有法律效力的大学章程，所有与大学办学相关的机构和人员都必须遵守它。大学章程的制定过程，也是推进教育去行政化改革、确立大学自主办学主体地位的过程。”熊丙奇说，从这个角度来看，该条例的生效过程实际上更接近于标准大学章程的形成过程。

然而，唐安国对此却有不同的看法。他说，尽管行政部门审查和批准大学章程是错误的，但NPC作为立法机构，不需要为大学通过的《条例》煞费苦心。《高等教育法》已经规定了大学章程的法律地位，按照高等教育程序制定的大学章程自然具有法律效力。

唐安国认为，当前解决大学章程法律地位的关键在于通过修改《高等教育法》明确大学章程的合理立法程序。但是，只要每个学校按照程序在大学内部制定法律并提交主管教育部门备案，它自然就具有法律效力。

“全国人民代表大会的立法机构需要干预章程的制定，但重点应该是规范方法和手段，而行政部门应该减少这种干预，这是不可否认的。”唐安国说道。

“身体”完美的“内脏”紊乱

唐安国的《高等教育法》颁布于1998年。自2003年以来，教育部已开始对该法的修订进行研究和示范。然而，它没有采取任何行动。甚至在去年的NPC和CPPCC会议上，NPC代表、湖北省人大常委会副主任周宏宇也提交了一份特别法案，要求尽快修改这部法律。

《高等教育法》修订的困境实际上反映了我国推进高等教育法制化的困境。近年来，人们对大学制宪工作的质疑再次证实了这一困境。

“经过改革开放后几十年的快速发展，我国高等教育的规模和质量都有了很大的提高，但是法制建设却一直跟不上。这就像一个人有完美的四肢，但内部器官紊乱。这是因为没有“规则”。”唐安国说道。

在评论中，熊丙奇还说，在我国，国家和地方教育改革方案已经颁布多年，但很少有实质性的教育改革得到实施。原因是教育改革本质上等同于政治改革。教育改革纲要可以颁布，但教育法规的修订工作尚未开始。教育改革的实施将面临违法的困境。然而，由于目前的教育改革是由教育部门主导的，而教育部门是许多要求权力下放的教育改革的目标，因此改革很难进行。

“事实上，很难推进相关国内法律法规的原因很简单，那就是教育当局的‘家长式’管理。”唐安国表示，在这种模式下，高校的任何活动安排都要服从上级的安排，因为他们没有多少主动性，因此无法为“立规”创造要求和空间。一旦控制学院和大学的手松开，学院和大学可以按照规则行事，就有了制定规则的强大权力。“在这方面，我们以前没有练习过，但要经过很长时间练习才能产生结果。”

《中国科学新闻》(第六版，2014年10月16日)