国际环境法视角下的可持续发展原则

■吴

从国际环境法的角度来看，可持续发展是生态文明的核心要素和本质特征。坚持可持续发展原则，加快经济发展方式转变，以环境保护优化经济发展，是中国生态文明建设的内在要求。从生态文明建设的法律保障机制的角度来看，从国际环境法的角度来分析可持续发展原则的构成要素和法律地位，为国内环境立法的价值选择和运行机制的完善提供理论支持，是中国国际法最迫切、最重要的理论研究课题。

“可持续发展”概念的确立

及其构成要素

“可持续发展”的概念早在1992年联合国环境与发展会议召开之前就出现了。然而，在国际法一级，可持续发展的概念通常只在《里约21世纪议程》中得到承认。可持续发展包括实质性要素和程序性要素。实质性要素包括环境保护和经济发展一体化原则、自然资源可持续利用原则、发展权原则、代内公平原则、代际公平原则、污染者付费原则等。程序要素包括公众参与决策的原则和环境影响评估的原则。

可持续发展原则的法律地位

原则上，发展应该是可持续的，这已得到国际社会的广泛承认。然而，就个别情况而言，对于可持续发展原则的具体效力，国际上没有共识。这个问题的实质是现代国际法是否要求所有发展都是可持续的。就具体的国家行动而言，如何进一步解释和实施这项原则？国际司法实践证明，如果没有权威的第三方以规范的方式界定某一法律概念或原则的具体内涵并给出判断标准，那么该概念或原则的适用将会引起争议。事实上，可持续发展委员会目前无权决定可持续发展的标准。由于社会、政治和经济价值判断涉及到确定什么是可持续性，国际法院很难审查一个特定国家的行为并得出其行为不符合可持续发展标准的结论。因此，每个国家在解释和执行这一原则时将保留相当大的酌处权。显然，在国际法层面，要求一国所有具体行为的可持续性是不可行的。总之，规范的不确定性和评价标准的缺乏表明，不存在要求可持续发展的国际法律义务。此外，决定一个发展项目是否可持续的决策权主要在于各国*。

对可持续发展原则在中国应用的建议

(一)坚持环境保护与经济发展相结合的原则。虽然区域和全球条约没有使用强制性语言来表达环境保护和经济发展一体化的原则，但一体化的内容逐渐反映在许多国内和国际法律和政策中。目前，环境保护与经济发展的融合越来越受到国内外立法及其司法机关的重视。此外，一体化已经成为大多数发达经济体的固有特征。中国在环境和资源立法中坚持环境保护和经济发展相结合的原则，并在国家发展计划中把环境考虑放在突出位置，以适应国际立法实践和发展趋势的需要。

(2)建立自然资源可持续利用原则的法律实施机制。自然资源可持续利用原则是指导中国经济和社会发展的宏观目标。中国的环境资源立法不仅要以避免不可逆转的环境损害为立法基础，还要通过完善资源税来促进自然资源的合理利用和保护以及生态系统的保护。中国在制定环境资源立法时，应围绕风险防范原则制定具体的实施机制。一是将费用改为税收。矿产资源补偿费、土地损失补偿费、水资源补偿费等资源保护费纳入资源税范围。第二，扩大税收范围。森林资源、水资源、草地资源和海洋资源等可再生资源将纳入资源税征收范围。第三，调整税收基础和方法，适当提高征收标准。在明确资源价格的基础上，根据各种资源的类型及其消耗的严重程度实行差别税率，对不可替代和不可再生资源征收重税，从而限制掠夺性开采和利用资源。

(3)完善“谁污染谁付费”原则的法律实施机制。我国的环境立法和司法应当正确对待和适用这一原则，打破这一原则绝对化和僵化的传统现象。根据环境资源的具体领域和类型及其发展规律的不同特点，并根据我国的基本国情，应灵活运用这一原则，建立科学合理的税费责任法实施机制。

(4)强化环境影响评价原则的实施机制。鉴于国际环境条约要求通过环境影响评价机制和风险防范机制来规范国家对自然资源的使用，各国的立法实践证明，强化环境影响评价原则具有积极的作用，中国还应完善环境影响评价原则的国内法实施机制， 从而敦促各级*在宏观层面上更加关注发展对区域生态系统的总体影响以及环境对人口健康的长期影响。 应更加重视经济、社会和环境效益的统一以及当前和长期效益的协调。此外，在中微观层面，各类企业应根据产业发展和环境特点优化产业结构，加强资源综合利用和生态环境恢复管理，确保资源环境不超载，污染排放总量不突破，生态服务功能不退化。

(5)积极参与国际环境与发展机制的谈判和建设进程。在国际环境与发展机制的建设中，中国应积极参与并逐步提高自己的声音。例如，在处理发展权与代际公平等其他竞争因素之间的关系时，一方面，中国应争取国家的发展权；另一方面，中国也应该与发达国家合作，逐步提高其环境保护能力。与此同时，应该向欠发达国家提供一些援助，以更好地维护中国的核心利益。

随着各国*在国内一级对可持续发展概念的解释、应用和实施，可持续发展的概念不再仅仅是国际一级的目标。在某些领域，它已逐渐上升为一般法律原则，甚至在某些领域，它的软法也逐渐成为硬法。基于环境问题主要源于发展，也应在发展中解决的认识，我国正在推进的发展应该是可持续发展和科学发展，这也是生态文明建设的必然要求。

(作者是郑州大学法学院副教授)

《中国科学新闻》(第七版，2016年11月28日)