特困人员认定办法

民政部于2016年10月25日10时举行例行新闻发布会。在新闻发布会上，民政部发布了《特困人员认定办法》，《认定办法》共八章二十九条，重点对认定条件、认定程序、特困人员生活自理能力评估标准作出了具体规定。根据办法，城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围。此前已经确定为农村五保对象的，可以直接确定为特困人员。

索：引号：40000169-4/2016-00086

主题分类：社会救助

信息来源：社会救助司

发文日期：2016-10-10

公文名称：民政部关于印发《特困人员认定办法》的通知

文　　号：民发〔2016〕178号

主：题词：特困人员认定办法

1、相关通知

民政部关于印发《特困人员认定办法》的通知

各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政局，*生产建设兵团民政局：

为进一步规范特困人员认定工作，确保特困人员救助供养制度公开、公平、公正实施，根据《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号），民政部制定了《特困人员认定办法》，现印发给你们，请结合实际遵照执行。

民政部

2016年10月10日

2、文件全文

特困人员认定办法

第一章总则

第一条根据《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）、《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）及国家相关规定，制定本办法。

第二条特困人员认定工作应当遵循以下原则：

（一）应救尽救，应养尽养；

（二）属地管理，分级负责；

（三）严格规范，高效便民；

（四）公开、公平、公正。

第三条县级以上地方人民*民政部门统筹做好本行政区域内特困人员认定及救助供养工作。

县级人民*民政部门以及乡镇人民*（街道办事处）具体负责特困人员认定工作，村（居）民委员会协助做好相关工作。

第二章认定条件

第四条城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：

（一）无劳动能力；

（二）无生活来源；

（三）无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。

第五条符合下列情形之一的，应当认定为本办法所称的无劳动能力：

（一）60周岁以上的老年人；

（二）未满16周岁的未成年人；

（三）残疾等级为一、二级的智力、精神残疾人，残疾等级为一级的肢体残疾人；

（四）省、自治区、直辖市人民*规定的其他情形。

第六条收入总和低于当地最低生活保障标准，且财产符合当地特困人员财产状况规定的，应当认定为本办法所称的无生活来源。

前款所称收入包括工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入等各类收入，不包括城乡居民基本养老保险中的基础养老金、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利补贴。

第七条特困人员财产状况认定标准由设区的市级以上地方人民*民政部门制定，并报同级地方人民*同意。

第八条法定义务人符合下列情形之一的，应当认定为本办法所称的无履行义务能力：

（一）具备特困人员条件的；

（二）60周岁以上或者重度残疾的最低生活保障对象，且财产符合当地特困人员财产状况规定的；

（三）无民事行为能力、被宣告失踪、或者在*服刑的人员，且财产符合当地特困人员财产状况规定的；

（四）省、自治区、直辖市人民*规定的其他情形。

第九条未满16周岁的未成年人同时符合特困人员救助供养条件和孤儿认定条件的，应当纳入孤儿基本生活保障范围，不再认定为特困人员。

第三章申请及受理

第十条申请特困人员救助供养，应当由本人向户籍所在地乡镇人民*（街道办事处）提出书面申请。本人申请有困难的，可以委托村（居）民委员会或者他人代为提出申请。

申请材料主要包括本人有效身份证明，劳动能力、生活来源、财产状况以及赡养、抚养、扶养情况的书面声明，承诺所提供信息真实、完整的承诺书，残疾人还应当提供第二代《*残疾证》。

申请人应当履行授权核查家庭经济状况的相关手续。

第十一条乡镇人民*（街道办事处）、村（居）民委员会应当及时了解掌握辖区内居民的生活情况，发现符合特困人员救助供养条件的，应当告知其救助供养政策，对无民事行为能力等无法自主申请的，应当主动帮助其申请。

第十二条乡镇人民*（街道办事处）应当对申请人或者其代理人提交的材料进行审查，材料齐备的，予以受理；材料不齐备的，应当一次性告知申请人或者其代理人补齐所有规定材料。

第四章审核

第十三条乡镇人民*（街道办事处）应当自受理申请之日起20个工作日内，通过入户调查、邻里访问、信函索证、*评议、信息核对等方式，对申请人的经济状况、实际生活状况以及赡养、抚养、扶养状况等进行调查核实，并提出审核意见。

申请人以及有关单位、组织或者个人应当配合调查，如实提供有关情况。村（居）民委员会应当协助乡镇人民*（街道办事处）开展调查核实。

第十四条调查核实过程中，乡镇人民*（街道办事处）可视情组织*评议，在村（居）民委员会协助下，对申请人书面声明内容的真实性、完整性及调查核实结果的客观性进行评议。

第十五条乡镇人民*（街道办事处）应当将审核意见及时在申请人所在村（社区）公示。公示期为7天。

公示期满无异议的，乡镇人民*（街道办事处）应当将审核意见连同申请、调查核实、*评议等相关材料报送县级人民*民政部门审批。对公示有异议的，乡镇人民*（街道办事处）应当重新组织调查核实，在20个工作日内提出审核意见，并重新公示。

第五章审批

第十六条县级人民*民政部门应当全面审查乡镇人民*（街道办事处）上报的申请材料、调查材料和审核意见，根据审核意见和公示情况，按照不低于30%的比例随机抽查核实，并在20个工作日内作出审批决定。

第十七条对符合救助供养条件的申请，县级人民*民政部门应当及时予以批准，发给《特困人员救助供养证》，建立救助供养档案，从批准之日下月起给予救助供养待遇，并通过乡镇人民*（街道办事处）在申请人所在村（社区）公布。

第十八条对不符合救助供养条件的申请，县级人民*民政部门不予批准，并将理由通过乡镇人民*（街道办事处）书面告知申请人。

第十九条城乡特困人员救助供养标准不一致的地区，对于拥有承包土地或者参加农村集体经济收益分配的特困人员，应当给予农村特困人员救助供养待遇。

第六章生活自理能力评估

第二十条县级人民*民政部门应当在乡镇人民*（街道办事处）、村（居）民委员会协助下，对特困人员生活自理能力进行评估，并根据评估结果，确定特困人员应当享受的照料护理标准档次。

有条件的地方，可以委托第三方机构开展特困人员生活自理能力评估。

第二十一条特困人员生活自理能力，一般依据以下6项指标综合评估：

（一）自主吃饭；

（二）自主穿衣；

（三）自主上下床；

（四）自主如厕；

（五）室内自主行走；

（六）自主洗澡。

第二十二条根据本办法第二十一条规定内容，特困人员生活自理状况，6项指标全部达到的，可以视为具备生活自理能力；有3项以下（含3项）指标不能达到的，可以视为部分丧失生活自理能力；有4项以上（含4项）指标不能达到的，可以视为完全丧失生活自理能力。

第二十三条特困人员生活自理能力发生变化的，村（居）民委员会或者供养服务机构应当通过乡镇人民*（街道办事处）及时报告县级人民*民政部门，县级人民*民政部门应当自接到报告之日起10个工作日内组织复核评估，并根据评估结果及时调整特困人员生活自理能力认定类别。

第七章终止救助供养

第二十四条特困人员有下列情形之一的，应当及时终止救助供养：

（一）死亡、被宣告失踪或者死亡；

（二）经过康复治疗恢复劳动能力或者年满16周岁且具有劳动能力；

（三）依法被判处刑罚，且在*服刑；

（四）收入和财产状况不再符合本办法第六条规定；

（五）法定义务人具有了履行义务能力或者新增具有履行义务能力的法定义务人。

特困人员中的未成年人，满16周岁后仍在接受义务教育或者在普通高中、中等职业学校就读的，可继续享有救助供养待遇。

第二十五条特困人员不再符合救助供养条件的，本人、村（居）民委员会或者供养服务机构应当及时告知乡镇人民*（街道办事处），由乡镇人民*（街道办事处）审核并报县级人民*民政部门核准。

县级人民*民政部门、乡镇人民*（街道办事处）在工作中发现特困人员不再符合救助供养条件的，应当及时办理终止救助供养手续。

第二十六条对拟终止救助供养的特困人员，县级人民*民政部门应当通过乡镇人民*（街道办事处），在其所在村（社区）或者供养服务机构公示。公示期为7天。

公示期满无异议的，县级人民*民政部门应当从下月起终止救助供养，核销《特困人员救助供养证》。对公示有异议的，县级人民*民政部门应当组织调查核实，在20个工作日内作出是否终止救助供养决定，并重新公示。对决定终止救助供养的，应当通过乡镇人民*（街道办事处）将终止理由书面告知当事人、村（居）民委员会或者其亲属。

第二十七条对终止救助供养的原特困人员，符合最低生活保障、医疗救助、临时救助等其他社会救助条件的，应当按规定及时纳入相应救助范围。

第八章附则

第二十八条本办法公布前已经确定为农村五保对象的，可以直接确定为特困人员。

第二十九条《特困人员救助供养证》由民政部规定式样，由县级以上地方人民*民政部门制作。

3、权威解读

民政部于2016年10月25日10时举行例行新闻发布会，发布三季度民政重点工作进展及下步工作安排；介绍民政部贯彻落实《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》、《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接的指导意见》等文件情况，公布并解读《特困人员认定办法》，社会救助司副司长蒋玮答记者问。

2016年以来，民政部认真贯彻落实党*、国务院重大决策部署，深入推进各项社会救助工作，在政策创制和推动落实方面都取得了积极进展。之前，我们也召开过相关的新闻发布会，向社会、公众介绍宣传各项工作的进展和成效，在宣传报道期间也得到了各位的大力支持。进入三季度，围绕着贯彻落实《**、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，民政部会同6个部门研究制定了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，经国务院扶贫领导小组审议通过，以国务院办公厅名义印发。围绕着贯彻落实《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，研究制定了《特困人员认定办法》，已印发。

关于《指导意见》的有关情况

为贯彻落实《**、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和*总书记要统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，发挥低保线兜底作用，实现社会保障兜底一批的指示精神，以及*总理关于把农村低保和扶贫政策衔接起来的要求，2015年以来，民政部多次组织人员赴地方开展实地调研，4次召开部分省份和专家学者参加的座谈会、研讨会，就相关问题进行研究论证，提出了农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的总体思路。并两次召开部门协调会，三次征求扶贫办、中农办、财政部、发改委、统计局和中残联等相关部门的意见，报国务院扶贫开发领导小组审议通过。2016年9月17日，国务院办公厅专发了民政部等6部门联合起草的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》（国办发70号）。

《指导意见》按照依托现有制度框架、切实加强工作衔接的总体思路，着力加强农村低保制度和扶贫开发政策在运行机制和管理监督等方面的衔接，在明确衔接的目标原则、工作要求和保障措施的基础上，重点就加强政策衔接、加强对象衔接、加强标准衔接、加强管理衔接等重点任务进行了明确。在政策衔接方面，提出对符合条件的建档立卡贫困户和农村低保家庭，要按规定程序分别纳入低保和建档立卡范围。在对象衔接方面，要求县级民政、扶贫等部门和残联要密切配合，进一步完善农村低保和建档立卡贫困家庭经济状况核查机制，明确核算范围和计算方法。在标准衔接方面，要求各地加大省级统筹工作力度，制定农村低保标准动态调整方案，确保所有地方农村低保标准逐步达到国家扶贫标准。在管理衔接方面，提出要对农村低保对象和建档立卡贫困人口的实施动态管理，加强县级民政部门和扶贫部门信息互通，健全信息公开机制，接受社会和群众监督。

关于《认定办法》有关情况

2016年2月10号，国务院出台《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号），从国家层面对做好新形势下的特困人员救助供养工作做出了全面部署，同时要求，民政部制定特困人员具体认定办法。

为落实国发〔2016〕14号文件这一要求，指导地方做好特困人员认定工作，2016年以来，民政部组织专门人员在深入实地调查研究，组织开展问卷调查、课题研究、座谈交流，广泛听取基层意见，总结提炼各地典型做法和经验的基础上，遵循《社会救助暂行办法》和国发〔2016〕14号文件有关规定和要求，立足于“于法周延有据、尊重地方首创”的原则，按照坚持统一规定与注重发挥地方主体责任相结合，力求做到责任明确、内容刚性、程序清晰、操作性强的总体思路，研究起草了《特困人员认定办法》，经民政部部长办公会议审议通过，于2016年10月10日印发地方。

《认定办法》共八章二十九条，重点对认定条件、认定程序、特困人员生活自理能力评估标准作出了具体规定。在认定条件方面，从工作实际需要出发，在总结地方实践经验的基础上，对适用于特困人员认定工作的“三无”，即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养人或法定义务人无履行法定义务能力等具体情形进行了明确。在认定程序方面，参照最低生活保障审核审批办法，细化实化了特困人员救助供养申请、受理、审核、审批等各个环节的工作要求。在生活自理能力评估方面。按照直观、简便、易操作的原则，参照国际通行标准和其他相关标准，明确以自主吃饭、自主穿衣、自主上下床、自主如厕、室内自主行走、自主洗澡等6项指标作为综合评估特困人员生活自理能力的主要指标，并据此明确了评估标准，将特困人员分为具备生活自理能力、部分丧失生活自理能力和完全丧失生活自理能力三类，从而实施特困人员分档定标、分类供养的奠定基础。此外，《办法》还就终止救助供养的具体情形等进行了明确。

我的问题是想问关于《指导意见》主要是为了解决哪些问题？《指导意见》又提出了哪些具体的针对性的措施？

国务院办公厅转发民政部等6部门的《指导意见》是在当前的形势下，为了贯彻落实*打赢脱贫攻坚战的决定而出台的。它主要是针对当前在脱贫攻坚战中，如何发挥农村低保的兜底作用而制定的。农村低保制度从2007年建立以来，一直在有序地推进，近年来不断地规范发展。

在打赢脱贫攻坚战这个新的阶段，农村低保面临着新的形势，也面临一些新的任务，工作任务非常艰巨，也难免会遇到一些新的问题。

在农村低保制度和扶贫开发政策衔接上，如何能够增强有效性，怎么样能够发挥制度的合力，这就迫切地需要在*层面制定相关的指导意见。

当前在低保制度和扶贫政策衔接的对象衔接、标准衔接、信息共享等方面，还存在着一些问题，两个制度衔接得还不够紧密。因为这两项制度是分别独立运行的，在我国反贫困问题上的最主要的两项政策工具。

2009年的时候，扶贫办和民政部下发过关于这两项制度衔接的试点的通知，而且在2010年的时候，也部署全面开展，但是实际运行效果并不理想，也就是我刚才说的，在对象衔接、标准衔接、管理服务等方面都没有达到我们的预期的目标。

所以进入新的阶段，面临着脱贫攻坚这样的艰巨任务，农村低保要承担的是通过这种兜底扶贫来帮助一批丧失劳动能力的贫困人口，来实现脱贫，任务是非常艰巨的。

所以，在这个新的形势下，也就催生了我们的这个《指导意见》。

我刚才介绍当中简单提到过《指导意见》，从四个方面提出具体任务。

第一，要在政策上衔接。政策衔接主要体现的是依法行政的精神和如何保持政策的连续性。我刚才也介绍了，农村低保制度已经有一定的发展过程，包括扶贫开发也是一样的。所以如何保证这两项制度能科学、持续地发展，有一个政策连续性的问题，而且对我们具体的工作人员来说有一个依法行政的要求。

首先提出加强政策衔接，就是要体现依法行政和保持政策的连续性。这里特别提出两个关键词，一个是符合条件，符合建档立卡条件的农村低保对象要纳入建档立卡范围，同时符合低保条件的建要纳入低保条件，这两个制度应该是相互融合的。第二是规范程序，因为这两个是多年的制度，有一定的程序，比如说农村低保制度，尽管当前在脱贫攻坚的历史阶段，我们要保证制度的严肃性。我们一直强调的，要防止不经过家庭经济状况核查，就纳入到低保范围，你认为你是符合条件的，我们也有相关的审核、审批的程序，这个程序是必经的，不能说你已经键入到建档立卡的就视为低保对象，那是不行的，必须要强调两个关键词，符合条件和按规定程序。

第二，加强对象衔接。我觉得指导意见在这方面体现了一个改革创新的精神，这里面的一个关键词是完善家庭经济状况核查机制。大家都知道，农村低保制度在2012年的时候，45号文件《国务院关于进一步加强和改善最低生活保障制度的意见》里面，强调农村低保一个是强调户籍，包括在户籍所在地申请。第二强调家庭经济状况，包括家庭收入情况和家庭财产的情况，强调这三个资格条件。在现实工作实践中，我们往往会遇到这样的情况，有一些家庭可能收入超过了低保标准，可能财产状况也不一定符合标准，但是他家里面比方说有残疾人，或者说有大病患者，那么他的刚性支出是非常大的，也影响到了他进入到低保，影响到了他的基本生活，但是纳入不到低保里面来。所以我们在实际工作中。

其实这些年我们一直也在反思我们的制度设计，是否应当在适当的时候，也考虑到家庭的刚性支出，把刚性支出也作为一个准入的资格条件。所以在加强对象衔接上，我们提出要完善家庭经济状况核查机制，以后我们不仅仅要看他的收入状况或者财产状况，可能还要适当地考虑一下他的家庭支出情况。

其实今天我早上来上班的途中，我在听广播的时候，特别关注到了目前很热议的一个话题，纳税的话题。很多人提出税收方面，缴税的时候，也应该考虑到比方说家里面的这些刚性支出，特别提出比方说房贷的利息是否应该扣除，比方说孩子的教育费、养育费是否应当扣除。所以我觉得社会保障政策也是不断完善的过程，包括我们的低保制度，所以现在我们也在关注这种支出的情况。

所以我们在这方面提出要进一步完善。另外，在两项制度中，扶贫政策也罢，农村低保制度也罢，对家庭经济状况都有考察。

但是在核算的范围上，哪些是纳入到核算范围内的，计算方法不统一，下一步对这方面要做出明确的规定。

第三，在加强标准衔接方面，《指导意见》其实提出了一个非常明确的目标，就是确保所有地方农村低保标准逐步达到国家扶贫标准。就目前来说，全国的农村低保的平均保障标准是超过了农村扶贫标准的。

但是，大家也知道，农村低保标准目前来说以县、市为单位制定标准是比较普遍的，省级统筹的力度相对还比较弱。很多地方其实是被东部的一些发达省份的标准“被平均”了。所以就县来论的话，很多的县域的农村低保标准还是低于扶贫标准的。所以在加强标准衔接方面，我们提出第一要加大省级的统筹力度，提高标准制定的层级，减少区域的差异。第二是有明确的目标，就是要确保到2020年，我们所有县域的农村低保标准要逐步达到国家扶贫标准，这是在加强标准衔接方面。

第四，在管理衔接方面，在这个《指导意见》里提出了三方面的要求：

一是所有的低保对象和建档立卡户是动态管理的，不是一劳永逸的。

二是要求县一级的民政部门和扶贫部门信息是要共享的，我的低保对象的信息我要跟扶贫部门共享，他的建档立卡贫困人口的信息也要跟我们民政部门共享。

三是要求要加大信息公开的力度，自觉接受社会和民众的监督。

您刚才谈了扶贫低保工作和脱贫攻坚工作怎么做，想请您进一步谈谈这二者有什么内在联系使得他们联系起来？

刚才我也介绍到农村低保制度和扶贫攻坚政策是我们国家当前反贫困最主要的两个工具。从单项制度而言，制度目标是不太一样的，在过去也可以说两个制度都是在独立运行。进入到新的时期，在当前这种新的形势下，特别是经济发展进入到一个新常态的情况下，我觉得迫切地需要原来单独运行的两项制度，必须要有效衔接，过去可以说是每个*在转，现在需要两个*配合起来，做一个双轮驱动。

从当前的形势来看，我觉得这两项制度应该是咱们国家打赢脱贫攻坚战的两个重要的战略支撑点，由这两项制度支撑起我们整个打赢脱贫攻坚战的最后的兜底。

通过实施低保制度，主要针对的是困难群众，瞄准的是困难群众。尽管咱们国家现在在推进脱贫攻坚，可能有一系列的政策措施，比如说产业脱贫、易地搬迁等等，但是就向制度推进而言，不管是什么时候，我认为不管是哪个社会或者在哪个阶段，总会有一些人，可能是因为自身的条件，比如说得大病了，比如说残疾，比如说没有劳动能力，而通过咱们的产业扶贫等政策是扶不起来的，就是我们说的丧失或者部分丧失劳动能力的贫困人口。低保制度要做的是什么呢？它就是要把这一部分人，通过其它的扶贫开发政策没有办法拖起来的这些人的基本生活保障起来，做一个兜底的制度安排，来维持他的基本生活。

扶贫开发是对具有发展能力的贫困人口采取一些扶贫方式，帮他脱贫致富。

我想这两项制度的双轮驱动式的运行，最后应该要形成一个什么样的格局呢？就是由低保制度来兜底脱贫一批缺乏自身发展能力的贫困人口，让他维持基本生存。而通过扶贫开发政策，是促进贫困人口自身的发展。一个是维持基本生活，一个是促进发展。双轮驱动形成这么一个格局，来共同保障贫困人口脱贫致富，共同迈入小康社会。

在《特困人员认定办法》里面的第六条，我们看到收入不包括城乡居民基本养老保险中的基础养老金、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等补贴，我想请问这句话应该怎么理解？谢谢。

这句话在认定办法里面明确提出，它的依据是国务院的14号文件。

城乡居民养老保险中的基础养老金是*补贴的这一部分，基本医疗保险，以及高龄津贴等福利补贴，都是国家建立的面向全民的普惠型的社会保障政策。

正常情况下，全体公民都能够普遍地享受到，比如随着年龄的自然增长，可能都会得到高龄津贴，我们把它视为普惠的社会保障政策。

国务院14号文件明确提出，符合相关条件的特困人员，可以同时享受城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利待遇，比方说纳入到特困范围的不能再享受低保，纳入到特困范围的未成年人不能同时享受孤儿保障。

为什么我们在特困人员的办法里面这么规定？因为特困人员的认定也要对家庭经济状况进行考察，考察其是否无生活来源。办法提出，在认定的时候，基础养老金、社会保险等部分是可以不予计入。

特困人员救助供养制度是一项救助制度，特困人员里有老年人，也有残疾人，和未成年人，所以我们没有把带有身份特征的福利补贴加进去，而是把所有居民都能享受到的福利补贴予以叠加，这也是为了维持制度的公平性。因为在特困人员制度设计的时候，已经考虑到了这三个特征。所以说在这上面不再做叠加，而把全体居民都能享受到的普惠性政策叠加在上面，认定的时候可以把它扣除。

能不能介绍一下目前我国特困人员救助的供养标准是什么？下一步供养标准的制定方面有没有一些新的措施？

我先回答一下标准的问题，救助供养标准关系到特困人员基本生活、照料服务等需求的满足程度，也决定着救助供养制度的功能发挥和制度目标实现，是这个救助制度的关键点。

目前，国务院14号文件对特困人员救助供养标准做了一个改革创新，过去我们的供养标准是以供养的方式来划定的，一个是集*养标准，另一个是分散供养标准。而14号文件要求我们对供养标准转为按照需求来制定。

目前全国平均供养标准集*养方面是6385元每年，分散供养是4844元每年。集*养标准最高的是天津市，现在达到了人均17183元，最低的是贵州省，目前只有4250元。分散供养标准最高的是上海市，年人均13800元，最低的也是贵州省，年人均只有2726元，这是农村的情况。

城市过去“三无”人员主要纳入到了城市低保里面，全额低保再加上分类施保，目前城市低保全国平均标准是每人每月473元，最高的是上海市880元，一般全额低保比如说平均的473元，然后在这个基础上，一般再提高百分之三十，这是对城市分类施保的标准。

14号文件对标准进行了改革，要求按照人的需求定标准，这体现了精细化救助，差异化服务的理念。14号文件标准明确提出，特困人员供养标准包括两个部分，一个部分是基本生活标准，第二部分是照料服务标准，因为这些人都是老年人、残疾人、未成年人，都需要别人为他提供照料服务。

基本生活标准方面，民政部基于多年来低保工作的实践经验，提出了明确的指导意见。各地可以参照当地的人均消费支出，人均可支配收入，或者低保标准，这三者的一定比例来确定。但是民政部提了一个最低的要求，一般情况下，不低于低保标准的1.3倍。为什么会提出这个要求？因为我们这三类对象，如果是低保对象，都是我们分类施保的对象，在营养需求方面，在生活的照料方面，包括就医需求等方面，都比一般的低保对象有更多的需求。所以我们提出在基本生活标准方面不能低于当地低保标准的1.3倍。

照料服务标准怎么制定呢？照料服务标准首先要根据特困人员的生活自理能力来定，如果是生活完全能够自理的，那么照料服务标准就低一些，如果是半自理的，那么标准可能就高一些，完全丧失的可能标准最高。

所以以后的整个标准体系就是基本生活标准加上照料服务标准，将来的标准针对每一类对象，将根据他的生活自理能力情况，纳入到不同的标准档次去。

对特困人员进行认定以后，民政部将采取哪些有效措施对这一特殊群体提供有效供养？谢谢。

按照14号文件规定，认定特困人员后，还要对特困人员开展生活自理能力评估，然后才能确定救助供养标准。

过去的农村五保对象的供养制度在建国以后就已经建立了，实施这么多年来，得到了很大的发展，整个财政保障*也由村集体经济到乡镇三提五统，最后到财政供养，制度在不断进步，*责任在不断强化。

在供养方面，这些年我们对农村供养服务机构投入了很多，比如说民政部利用*公益金实施的“霞光计划”就是针对农村特困人员供养服务机构的建设改造开展的。但是实际运行过程中，我们也面临着一些非常尴尬的局面，一方面我们的床位数在增加，另一方面我们面临着“一床难求”，同时床位又在空置的问题。

这需要我们在供养服务机构的有效的供给上进行改革。

过去我们对特困人员的供养方式主要取决于本人的意愿，愿意集*养就到机构来，愿意在家的就分散供养，即一种是集*养，一种是分散供养。

现在我们提出一个倡导性意见，鼓励生活有自理能力的特困人员在家分散供养，而优先把生活不能自理的特困人员集*养起来。

“一床难求”并不是说没有床位，而是对生活不能自理的特困人员没有床位和护理人员。对于一些想住进来的生活不能自理特困人员，敬老院没有专业的护理人员，没有办法提供对生活不能自理人员的照料服务，所以没有办法接收，此外也限于硬件设施的限制。

所以国务院在14号文件里，专门对优化供养服务提出了一些改革的举措。下一步我们将优先把生活不能自理的特困人员集*养，目前我们已经在一些省份开展试点。

第二，要强化托底责任。针对*举办的农村敬老院、社会福利院等特困人员供养服务机构而言，一些敬老院可能建得很好，床位比较多，在保障特困人员供养需求的基础上，又面向社会开展一些养老服务。对这些机构，我们首先要让他把职责落实，即为*承担这些生活不能自理的特困人员的集*养，必须要发挥托底功能，这是一个底线。在这个基础上，再开展一些社会化的养老服务也无可厚非。

第三，提升供养服务能力。一方面要加快推进原有机构的设施设备的达标，通过对现有机构的改建、扩建、设施改造，使单张床位面积、应急呼叫系统、消防设备符合生活不能自理特困人员照料达标。另一方面，要根据14号文件要求，根据服务对象人数和照料护理需求，按照一定的比例配备工作人员。关于生活完全能自理的，过去我们也有一个指导意见，而且在各地的实践中，对生活能够自理的基本上是按1：10配备工作人员；对生活不能自理的，要提高这个比例。下一步我们要建立健全机构建设、设施设备方面的标准，以及管理服务方面的标准。

第四，加强督察考核。过去包括“十二五”期间，我们对集*养率的考核方式比较简单。而今后我们的考核将变为对生活不能自理特困人员的集*养率，作为对特困人员救助供养工作考核的重要内容和指标，来推动这一项措施的落地。

对《特困人员认定办法》第19条问一个问题，刚才提到现在特困供养措施还是根据户籍来的，我对19条稍微有一点困惑，想请蒋司长解释一下它的内容。

14号文件把过去的农村五保供养和城市“三无”人员救助工作，要按照城乡统筹的思路，变成了一项制度，避免城乡差异拉大，造成城乡制度割裂。

这意味着将来我们对于城乡特困人员在整个供养方面，包括供养服务提供、认定程序、资格条件等方面都是一样的。但是现在还不可能做到城乡特困人员完全一个标准，目前来说这里还有一个差距。因为目前有一些贫困地区的特困人员的标准较低，甚至有些还没有达到扶贫标准。不可能一下子达到一定的高度，这是不现实的。目前在实施特困人员救助供养制度的时候，到底给的是城市的标准还是农村的标准就成为一个问题。

我相信将来这项制度标准的城乡统筹发展一定比低保更快实现，但是现阶段是有差异的。

过去我们可以按照户籍是农业户口还是非农户口来判定给予供养的标准，现在很多地方取消了城乡的差别，都是居民户口，怎么来判定呢？所以这里提出要根据是不是拥有承包土地或者参加了农村集体收益分配来判定，如果在农村有土地，或参加了农村集体分配，那么肯定是农村特困人员标准。