深圳市地下空间开发利用暂行办法（征求意见稿）

由深圳市规划国土委起草的《深圳市地下空间开发利用暂行办法（征求意见稿）》2018年6月27日正式公布，并面向社会征求意见。根据《征求意见稿》规定，地下空间是地面空间的重要补充，鼓励对地上地下空间综合统筹和一体化开发，以此提高城市空间资源利用效率。

1、征求意见

为加强对深圳市地下空间的保护和管理，促进地下空间资源的集约节约利用，保障权利人的合法权益，促进城市科学发展，根据相关法律、法规以及我市重大行政决策管理等有关规定，我委起草了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》（征求意见稿）。为保障公众的知情权和参与权，提高重大行政决策质量，现就《深圳市地下空间开发利用暂行办法》（征求意见稿）公开征求社会公众意见。

深圳市规划国土委

2018年6月27日

2、办法全文

《深圳市地下空间开发利用暂行办法》

（征求意见稿）

第一章总则

第一条【立法目的】

为了加强对本市地下空间的保护和管理，促进地下空间资源的集约节约利用，保障权利人的合法权益，提升城市整体防护和综合承载能力，根据《*物权法》、《*城乡规划法》、《*土地管理法》等有关法律、行政法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条【适用范围】

本市行政区域内地下空间的保护、规划、开发利用等管理活动，适用本办法。

法律、法规对涉及国防、人民防空、防灾减灾、文物保护、矿产资源等地下空间利用另有规定的，从其规定。

第三条【地下空间】

本办法所称地下空间，是指本市行政区域内地表以下空间，包括单建式地下空间和结建式地下空间。

单建式地下空间是指独立开发建设，不依附于地表建筑物建设的地下空间。

结建式地下空间是指结合地表建筑或交通设施一并开发建设的地下空间。

第四条【基本原则】

地下空间开发利用应当遵循资源保护、统筹规划、综合开发、合理利用、有偿使用、安全环保、公共利益优先、地上地下相协调的原则。

地下空间的开发利用应当与海绵城市的建设要求相协调。

第五条【开发方向】

地下空间实行分层利用。

地下空间应当优先安排城市基础设施、人民防空、防灾减灾、地下交通设施、公共服务设施等项目。

禁止在地下空间建设住宅、中小学教学用房、幼托、养老等建设项目。

第六条【职能分工】

市*规划土地行政主管部门（以下简称“主管部门”）负责全市地下空间规划利用的统筹协调和监督管理工作，负责地下空间的规划管理、地下空间建设用地利用管理和不动产产权登记管理。

住房建设行政主管部门负责综合管廊建设、运营的监督检查，负责地下空间建设项目工程的监督管理、安全生产监督管理以及物业服务企业行业的监督管理。

区*（含新区管理机构）负责其辖区内地下空间具体建设项目实施以及监督管理。

人民防空主管部门负责地下空间涉及人防工程建设、使用的监督管理。

人居环境、交通运输、城市管理、*消防和文物等行政主管部门根据各自职责，做好地下空间开发利用管理工作。

第七条【基础调查和资源评估】

市、区*应当组织相关部门开展地下空间自然状况、地下空间利用现状、地质环境、土壤环境的调查与评估，促进地下空间科学规划、合理开发利用。

调查涉及的有关单位和个人应当予以配合。

第八条【信息平台】

市*建立地下空间综合信息管理平台。地下空间开发利用现状、地质环境信息、规划建设管理、地籍信息、管线信息、综合管廊信息、档案管理等信息应当纳入地下空间综合信息管理平台，实现地下空间管理信息共享。

主管部门作为地下空间综合信息管理平台的协调管理机构，负责地下空间综合信息管理平台的组织实施。地下空间综合信息管理平台管理办法由市*另行制定。

第九条【标准规范】

主管部门组织制定地下空间规划设计标准，住房建设、人民防空、*消防和交通运输等行政主管部门根据各自职责组织制定相关地下空间设计和建设标准。

第二章地下空间规划制定和实施

第十条【规划体系】

地下空间规划包括城市地下空间开发利用规划、地下空间重点开发地区专项规划、法定图则，以及经依法批准的涉及地下空间安排的其他专项规划、城市更新单元规划、土地整备片区规划等。

经依法批准的地下空间重点开发地区专项规划、法定图则，以及涉及地下空间安排的其他专项规划、城市更新单元规划、土地整备片区规划等，是地下空间开发建设的直接依据。

第十一条【城市地下空间开发利用规划】

城市地下空间开发利用规划是指导全市地下空间开发的专项规划，应当依据城市总体规划的发展方向和战略目标编制，规划期限与城市总体规划保持一致。

主管部门组织编制城市地下空间开发利用规划，经征求住房建设、人民防空等部门后，按照法定的程序，报市*批准后实施。

第十二条【城市地下空间开发利用规划内容】

编制城市地下空间开发利用规划，应当遵循竖向分层立体综合开发、横向相关空间连通、地表建筑与地下工程协调配合的原则。

城市地下空间开发利用规划应当落实城市总体规划和土地利用总体规划关于地下空间开发利用的强制性规定，对规划期内城市地下空间开发战略、规划目标、总体布局、管控分区、总体规模、竖向分层划分以及禁止、限制和适宜建设的地下空间范围、重点地区建设范围、开发步骤等内容作出安排，提出平战结合、环境保护和安全保障等方面的要求。

主管部门在编制城市地下空间开发利用规划时应当明确其规划管控的强制性内容。涉及城市地下空间开发利用规划管控强制性内容修改的，应当报市*批准。

第十三条【地下空间重点开发地区专项规划】

主管部门依据城市总体规划和城市地下空间开发利用规划，组织编制地下空间重点开发地区专项规划，报城市规划委员会或其授权的专业委员会批准。

地下空间重点开发地区专项规划应当对地下空间开发范围、开发深度、开发强度、使用性质、互联互通、出入口设置、公共空间布局、平战结合、大型市政基础设施安全防护、以及地下与地面建设之间的协调等提出要求。

地下空间重点开发地区在城市地下空间开发利用规划中明确。

第十四条【法定图则】

主管部门可以依据城市总体规划和城市地下空间开发利用规划，在法定图则中补充完善地下空间开发利用的内容，明确地下交通设施之间、地下交通设施与相邻地下公共活动场所之间互连互通的要求，对地下空间的保护、开发和利用提出规划指引。

第十五条【地下空间实施方案】

涉及多个地块成片开发建设或者在城市地下空间重点地区开发建设的，主管部门派出机构可以自行编制或者要求建设单位组织编制具体建设项目地下空间实施方案，明确地下空间开发具体要求，经主管部门批准后实施。

前款建设项目地下空间实施方案在报送审批时应当附随该地区城市总设计师审查意见。

第十六条【近期建设规划】

市*应当在近期建设规划中对地下空间的建设作出安排。

主管部门会同相关行政主管部门和区*，将地下空间的开发建设纳入近期建设规划的年度实施计划。

第三章地下空间建设

第十七条【一般原则】

地下空间建设不得危及地上及地下建筑物、构筑物、设施的安全。

地下空间建设因通行、消防、通风、排水、铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线必须利用相邻建设用地的，相邻建设用地使用权人应当提供便利条件。不动产权利人利用相邻不动产的，不得危及相邻不动产安全。对相邻关系人造成损害的，应予补偿。

第十八条【取得建设用地使用权】

开发利用地下空间应当依法取得地下空间建设用地使用权。地下空间建设用地使用权以宗地为基本单位。

结建式地下空间应当随其地上部分一并取得建设用地使用权。单建式地下空间建设用地使用权可以单独取得。

第十九条【划拨土地】

地下空间建设项目符合市*划拨的相关规定的，可以采用划拨方式取得建设用地使用权。

第二十条【公开竞价及协议出让】

工业、商业、旅游、娱乐等经营性地下空间或同一宗地上有两个以上意向者，应当采用招标、拍卖等公开竞价方式出让。但具有下列情形之一的，可以协议方式取得建设用地使用权。

（一）地上建设用地使用权人申请开发其建设用地范围内的地下空间；（二）需要穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地的地下公共连通空间，或连接两宗已设定产权地块的地下公共连通空间；（三）附着于交通设施等公益性项目且受客观条件制约，不具备独立开发条件的经营性地下空间；（四）市*规定的其他符合协议出让条件的情形。

前款第（一）项的地下空间原则上应用于建设地下停车库和体育锻炼、文化活动等市政、交通和公共服务设施。

前款第（二）项的地下空间应保证全天候向公众开放，按照公共通道用途出让，允许配建不超过通道总建筑面积百分之二十的经营性建筑。如配建超过百分之二十的经营性建筑，超出部分产权归*所有。连通双方为不同主体的，需经双方协商一致。

地下建设用地使用权的转让、出租、抵押等，应当遵照现行关于建设用地使用权相关法律、法规的规定。

第二十一条【经营性地下空间】

经营性地下空间应当按照我市建筑设计相关标准规范计入规定建筑面积。

地下空间建设项目按市*有关规定计收地价。

第二十二条【出让年限】

单建式地下空间项目的地下建设用地使用权的最高出让年限，应当按照土地管理相关规定确定的用途类别分别确定。

结建式地下空间项目的地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途一致的，其土地使用权年限一致；地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途不一致的，地下建设用地使用权年限按照地表建设用地用地使用权年限确定。

第二十三条【划拨或协议用地】

申请以划拨或者协议出让方式取得地下建设用地使用权的，建设单位应当向主管部门提出申请，主管部门或者其派出机构应当在报请市*或区*审批建设用地前提出用地的位置、面积、使用性质、开发强度、公共通道要求、人民防空要求、互联互通要求以及城市基础设施和公共服务设施配建要求、城市设计等规划条件。

第二十四条【招拍挂用地】

以招标、拍卖、挂牌等公开方式出让地下空间建设用地使用权的，主管部门或者其派出机构应当在出让前提出拟出让用地的位置、面积、使用性质、开发强度、公共通道要求、人民防空要求、互联互通要求以及城市基础设施和公共服务设施配建要求、城市设计要求等规划条件，作为国有建设用地使用权出让合同的组成部分。

第二十五条【建设用地规划许可和工程规划许可】

地下空间建设用地规划许可和建设工程规划许可按照《*城乡规划法》、《深圳市城市规划条例》的有关规定办理。

本办法第二十条第（一）项建设用地规划许可按照已建建筑物、构筑物改扩建的有关规定办理。

第二十六条【建设工程规划许可证】

主管部门及其派出机构在核发建设工程规划许可时，应当明确地下建（构）筑物水平投影坐标和竖向高程、水平投影最大面积、建筑面积、功能组合、公共通道及出入口位置和建设单位之间的连通义务等。

第二十七条【建设范围】

结建式地下空间的地下建设范围不得超出地表用地界线，因与其他地下工程连通或者公共利益、安全防护等原因需要超出的，应当符合相关法律法规和技术规范的要求。

第二十八条【连通要求】

地下空间工程建设涉及地下连通工程的，建设单位、地下建设用地使用权人或者地上、地表建设用地使用权人应当履行地下连通义务并确保连通工程的实施符合人民防空等相关设计规范的要求。

先建单位应当按照相关规范标准预留地下连通工程的接口，后建单位应当负责履行后续地下工程连通义务。

第二十九条【施工前准备】

地下空间建设项目施工前，建设单位应当查明建设用地范围内市政基础设施、人防工程、地下管线、地铁、地下道路、其他建（构）筑物以及范围外市政管线现状，制定应急预案和预防措施，并在施工过程中进行动态监测。

第三十条【施工要求】

地下空间的建设单位应当采取有效的安全和防护措施，科学合理地协调地表空间和地下空间的承载、震动、污染、噪声及相邻建筑物安全，不得破坏地下市政管线功能，尽量减少对地面交通运输的影响，不得妨碍地表的规划功能，不得对他人建（构）筑物、附着物造成危害。

第三十一条【监督管理】

地下空间工程建设所涉及的勘察设计、环境评估、安全评估与监察、工程监理、质量管理等，按照国家、广东省和深圳市有关法律、法规的规定执行。

有关部门应当加强对地下空间工程建设的监督检查。

第三十二条【规划验收】

单建式地下空间建设工程项目竣工后，建设单位应当向主管部门或者其派出机构申请规划验收，未经规划验收的，不得交付使用。

结建式地下空间建设工程随地表建筑一并申请规划验收。

地下工程的竣工验收按照相关法律法规规定的办理。

第三十三条【不动产登记】

地下建设用地使用权权属登记，按照相关法律、法规的规定实施。

单建式地下空间建设工程注明“地下空间”。结建式地下空间建设工程随地表建设工程以宗地为基本单位一并办理不动产登记。

按照规划许可建成的地下建筑物、构筑物，通过竣工验收后应办理不动产登记，其权属范围应当以地下建筑物、构筑物外围所及的范围确定。

第三十四条【行政征收】

*可以依法征收、征用地下空间。

因国防、人民防空、防灾、城市基础设施和公共服务设施等建设需要，地下建设用地使用权人应当依法为建设单位提供便利，并不得损坏相关设施。

第三十五条【管理要求】

地下空间物业和设施的所有人和使用人应当履行地下空间物业和设施的日常管理和维修义务，并按照规划设计条件规定的内容保障公共通道及出入口的开放性。

地下空间物业管理参照相关法律、法规的规定执行。

第四章法律责任

第三十六条【行政责任】

违反本办法规定，规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民*或者上级人民*规划主管部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：

（一）未依法组织编制城市地下空间开发利用规划或者地下空间重点开发地区专项规划的；（二）超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的；（三）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的；（四）对经审定的城市地下空间开发利用规划或者地下空间重点开发地区专项规划未依法予以公布的。

第三十七条【未批先建或未按批准建设行政处罚】

未经批准擅自开发利用地下空间或未按照批准建设地下空间的，依照相关法律、法规规定处理。

第三十八条【违法施工行政处罚】地下空间的建设单位违反本办法第三十条规定的，由相关部门依照建设施工管理的相关规定予以处理。

第三十九条【未履行连通义务行政处罚】

建设单位、地下建设用地使用权人或者地上、地表建设用地使用权人违反本办法第二十八条规定，不履行地下连通义务的，由相关部门责令其限期履行。拒不履行的，依照规划、建设管理规定和地下建设用地使用权出让合同规定追究责任。

第四十条【违反物业管理行政处罚】

地下空间物业管理违反相关法律法规的，由物业管理的主管部门依法予以处理。

第五章附则

第四十一条【城市更新和土地整备项目】

城市更新和土地整备项目的审批职权按市*强区放权的有关规定执行。

第四十二条【其他规定】

本办法对地下空间开发利用未作规定的，适用相关法律、法规和规章的规定。

第四十三条【施行日期】

本办法自年月日起施行。

3、解读

根据《征求意见稿》规定，地下空间开发利用应当遵循资源保护、统筹规划、综合开发、合理利用、有偿使用、安全环保、公共利益优先、地上地下相协调等基本原则，并与海绵城市的建设要求相协调。目的是加强对地下空间的保护和管理，促进地下空间资源的节约集约利用，保障权利人的合法权益，促进城市科学发展。

地上地下一体化开发

深圳市规划国土委有关负责人表示，地下空间是城市重要的空间资源，在提升城市整体防护和综合承载能力、提高城市空间资源利用效率等方面具有重要意义。近年来，随着城市土地资源供需矛盾日益突出和轨道交通的快速发展，开发地下空间、提高土地利用集约化程度的需求更为迫切，地上地下空间的综合统筹和一体化开发成为必然，此次《征求意见稿》明确了地下空间的开发方向和利用导向。

《征求意见稿》还明确了地下空间土地使用权出让方式和用途导向。比如，在出让方式上，《征求意见稿》增加了地下建设用地协议出让的情形；在用途导向上，《征求意见稿》规定，地上建设用地使用权人申请开发其建设用地范围内的地下空间，原则上应用于建设停车场、文化活动、体育锻炼等市政、交通和公共服务设施。

深圳城市交通规划设计研究中心城市规划建筑院相关负责人认为，《征求意见稿》明确了“地下空间定义、地下空间规划体系、开发利用方向、使用权取得路径和横向连通要求”等，符合深圳发展实际，但在具体开发利用中应当注意：一是地下空间建设要求前瞻性的空间控制，地下空间一旦建成，受地上空间工程制约，不能像地面一样拆除重建，很难再开发。比如，《征求意见稿》推动了现有非经营性用地中地下空间交通、市政设施建设，但是地下空间建设必须遵循“小交通让大交通，小管线让大管线”的要求，必须前瞻性、更长远地考虑轨道交通、地下道路、复合型交通通道的建设要求，避免由于近期“小交通”建设导致未来“大交通”建设上的不可能性；二是结合地上地下一体化开发要求更多地考虑经营性用地与地下交通枢纽一体化开发。我国现有多数地下交通枢纽处于非经营性用地上，导致枢纽空间与周边开发空间在设计、实施上互相分离，应该强化地下交通枢纽与经营性用地一体化规划、设计和开发，才能真正实现地上地下空间一体化。