东营市豪迈制衣有限公司不服东营市劳动和社会保障局、东营市发展和改革委员会作出的《关于对东营市豪迈制衣有限公司安置原市服装公司职工情况的认定意见》一案

山东省东营市中级人民法院

行政裁定书

（2005）东行终字第64号

上诉人（原审原告）东营市豪迈制衣有限公司。

法定代表人张萱坤，董事长。

委托代理人丁方锐，该公司经理。

委托代理人孙瑞玺，山东达洋律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）东营市劳动和社会保障局。

法定代表人刘汝彬，局长。

委托代理人孙怀亮，男，1962年10月16日生，汉族，东营市农村社会保险事业管理处主任。

委托代理人吴兴军，男，1976年8月10日生，汉族，东营市劳动和社会保障局副主任科员。

被上诉人（原审被告）东营市发展和改革委员会。

法定代表人闫树信，主任。

委托代理人姜正广，男，1963年5月10日生，汉族，东营市发展和改革委员会科长。

东营区人民法院就东营市豪迈制衣有限公司不服东营市劳动和社会保障局、东营市发展和改革委员会作出的《关于对东营市豪迈制衣有限公司安置原市服装公司职工情况的认定意见》（以下简称《认定意见》），于2005年9月14日作出了（2005）东行初字第43号行政裁定，上诉人东营市豪迈制衣有限公司对该裁定不服，向本院提起上诉，本院于2005年10月20日受理了本案，于2005年11月3日依法公开开庭审理了本案。上诉人东营市豪迈制衣有限公司委托代理人丁方锐、孙瑞玺，被上诉人东营市劳动和社会保障局委托代理人吴兴军；被上诉人东营市发展和改革委员会委托代理人姜正广到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

案经一审法院审理认为，二被上诉人联合作出的《处理意见》，一是说明职工*的理由；二是对上诉人就职工安置等情况进行了调查。虽然该《处理意见》加盖了单位公章，但从该《处理意见》的内容上看，对原告的权利义务不产生实际影响，故原告对该《处理意见》不服提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于执行〈*行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项之规定，一审裁定：驳回原告的起诉。

上诉人东营市豪迈制衣有限公司不服一审裁定，上诉称，一、一审法院认定事实错误。一审法院认定：“二被上诉人联合作出的《认定意见》），一是说明职工*的理由；二是上诉人就职工安置情况进行调查。虽然该意见加盖了单位公章，从该意见的内容上看，对上诉人的权利义务不产生实际的影响”，属于认定事实错误。1、一审判决认定二被上诉人联合作出的《认定意见》只是一种调查行为，没有结论性的认定。但从《认定意见》的内容上不难看出，二被上诉人在《认定意见》中有明确的认定：第一、认定上诉人对75名职工未接收；第二、认定双方签订的劳动合同是无效的；第三、认定上诉人没有为职工缴纳各项社会保险。这些内容不仅是一种调查行为，而是二被上诉人对上诉人是否安置职工这一行为，依职权进行的行政确认行为。调查行为是确认行为的前提，确认行为是调查行为的结果。一审判决以《认定意见》仅是调查行为，而对认定行为视为不见，属认定事实错误。2、二被上诉人作出的《认定意见》给上诉人造成了实际的影响，而这种影响已经发生。东营仲裁委员会于2005年5月9日作出的（2005）东仲裁字第25号裁决，完全依据二被上诉人作出的《认定意见》为裁决依据，裁决上诉人支付土地出让金223万元，该裁决已发生法律效力，东营市国土资源局也已经申请法院强制执行。如该《认定意见》对上诉人不产生实际影响，上诉人不会起诉二被上诉人。3、二被上诉人作出的《处理意见》应当属于行政诉讼的受案范围。第一、二被上诉人的行为对上诉人的权利义务产生了实际影响，应当属于具体行政行为；第二、在一审中，二被上诉人自认其行为属于行政事实行为。行政事实行为也是行政行为。因此，该案件属于行政诉讼的受案范围。二、一审法院程序不合法。一审法院只对《认定意见》是否属于具体行政行为进行查证，但对《认定意见》是否有事实、程序和法律依据没有进行审查，剥夺了上诉人举证、质证和辩论的权利。因此，一审法院程序违法。三、一审法院认定事实错误，裁定驳回上诉人的起诉是错误的。综上所述，一审法院认定事实错误，程序违法、适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人东营市劳动和社会保障局答辩称，一、二被上诉人作出的《认定意见》是一种不具有任何法律意义的事实行为，不属于行政诉讼的受案范围，故一审认定事实清楚。1、二被上诉人作出的《认定意见》的行为是受市*委托，对原市服装公司职工*反映上诉人未履行安置职工义务的问题进行的一种调查行为，属内部行为，该《认定意见》是作为一种内部公文呈报给市*，仅供市*下一步处理原市服装公司职工*问题作参考。因此，二被上诉人的行为完全是行政机关系统内部的工作行为，这种行政机关系统内部的工作行为，不属于法院审理的范围；2、该《处理意见》只是一种倾向性的意见，对外不具有任何法律效力。该《处理意见》内容涉及了上诉人，但该《认定意见》不具有任何法律效力。因此，该《处理意见》对上诉人的权利义务不产生实际的影响。行政机关的事实行为与行政机关的行政行为的显著区别是：一是前者与行政机关行使行政管理职权无关，后者与行政机关行使行政管理职权有关。二是前者不产生法律效力，后者产生法律效力。3、《认定意见》对上诉人的权利义务不产生实际影响。《认定意见》是对上诉人就职工安置情况进行调查后得出的结论性意见，该《认定意见》在法律上并无实际意义。至于东营市仲裁委裁决上诉人支付土地出让金，这并不是《认定意见》的影响，而是仲裁裁决的影响。4、《认定意见》属事实行为，不具有任何法律效力，上诉人请求撤销也属不当。只有具有法律效力的行政行为才存在撤销的问题。事实行为不具有法律效力。因此，不存在撤销的问题。5、行政机关的事实行为不属于行政诉讼的受案范围。上诉人称二被上诉人自认该行为属于行政事实行为不属实，二被上诉人只承认被上诉人的行为是一种不具有任何法律效力的事实行为，而不是行政事实行为。事实行为与行政事实行为是有区别的，上诉人认为行政事实行为也属于行政行为无法律依据。二、一审程序合法。《认定意见》不属于具体行政行为，上诉人的诉请事项不属于行政审判权限范围。因此，一审法院对《认定意见》的事实及法律依据无审查的必要，也是符合法律规定的。三、一审适用法律正确。综上所述，一审裁定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人东营市发展和改革委员会的答辩意见同被上诉人东营市劳动和社会保障局的答辩意见。

二审中，被上诉人东营市劳动和社会保障局认为，被上诉人的行为是受市*安排的内部调查行为，该《认定意见》只作为内部意见，且该《认定意见》并不是最后意见，故上诉人起诉的《认定意见》并不是最终的《认定意见》。被上诉人的《认定意见》不具有法律效力，不属于行政行为。所以上诉人的诉请不属于行政诉讼的受案范围。被上诉人是受市*委托进行的一种调查行为，并不是行使行政管理职权。因此，该行为与行使行政职权没有任何关系，故该《处理意见》不属于行政诉讼受案范围。

被上诉人东营市发展和改革委员会认为，上诉人职工*的主要原因是上诉人没有安置职工；被上诉人没有任何管理权限，只是服从市*的安排参与调查，且该《认定意见》是行政机关内部的行为，故不属于行政诉讼的受案范围。

上诉人对二被上诉人发表的意见提出异议，认为，1、二被上诉人并没有在法律规定的时间内提交答辩状；2、上诉人没有全部宣读《认定意见》的内容；3、该《认定意见》中说明了上诉人未安置职工的主要理由及职工反映的问题，该行为属于行政行为。上诉人提交的东营市仲裁委员会（2005）东仲裁字第25号裁决书，可以证实二被上诉人称该《处理意见》是一个内部行为，不是行政事实行为，不具有任何法律效力的观点是不成立的。

同时，上诉人提交了以下证据：

1、东营市仲裁委员会（2005）东仲裁字第25号裁决书复印件一份；

2、东营市中级人民法院（2005）东中执字第92号执行通知书复印件一份；

3 、东营市中级人民法院（2005）东民二初字第33号民事裁决书复印件一份；

4、《*行政诉讼法》第11条、12条；

5、《最高人民法院关于执行〈*行政诉讼法〉若干问题的解释第1条；

6、最高人民法院关于规范行政案件案由的通知法发［2004］2号。

以上1-6号证据，证明由于被上诉人出具的《处理意见》导致东营市仲裁委员会裁决上诉人败诉，给上诉人造成了实际的影响；该证据也证明本案诉争的行政行为属于行政案件受案范围；且该《认定意见》加盖了东营市劳动和社会保障局的公章，公章就是法人章，如是内部行为是不需要加盖公章的；被上诉人的《认定意见》给上诉人造成了严重的损害。因此，本案属于行政诉讼的受案范围。

二被上诉人对上诉人提交的证据发表意见：

对1号证据的真实性无异议。但对其证明目的有异议，被上诉人的《处理意见》对上诉人的权利义务没有造成影响，且该《处理意见》是一个事实意见而不是法律意见，并不认为仲裁机关采纳了该《处理意见》就有了法律效力。因此，上诉人依据《处理意见》对其造成影响是不成立的，故上诉人的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围；对2号、3号证据的真实性无异议，对其证明目的同1号证据；6号证据与本案没有关联性；4号、5号证据属于法律规定。总之，被上诉人作出的《处理意见》是行政机关的一个内部行为，上诉人认为加盖公章就代表是外部行为是没有法律依据的。

上诉人对二被上诉人的质证意见发表辩驳意见，认为，上诉人提交的1-3号证据，已证明该《处理意见》已经对上诉人的权利义务产生了严重的影响。且该《处理意见》加盖单位公章就是一个行政行为，就应该负法律责任。因此，该案属于行政诉讼的受案范围。

本案认定事实：二被上诉人根据市*的安排，对上诉人安置职工的情况进行了调查。2004年10月 26日，二被上诉人作出了该《认定意见》，认定：1、上诉人没有全部接受原市服装公司职工；2、上诉人没有全部安排原市服装公司职工上班；3、上诉人没有全面履行劳动法规定的各项义务。为此，上诉人以该《认定意见》侵犯其合法权益为由，向法院提起行政诉讼。

本院认为，本案中，二被上诉人按照市*的要求，根据原市服装公司职工*反映上诉人未履行安置职工义务的情况进行调查后作出的《认定意见》，已经东营市仲裁委员会进行审查，作为证据在（2005）东仲裁字第25号裁决书中采用，但该《认定意见》是对职工*问题的调查行为，不属于二被上诉人依特定职权作出的行政确认行为，该《认定意见》本身对上诉人的权利义务并不产生实际影响，故上诉人对该《认定意见》不服提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。对上诉人提出的是否对《认定意见》的事实和适用法律依据进行审查的问题，本院认为，该《认定意见》既然不属于行政诉讼受案范围，对其提出的事实和适用法律依据已无审查必要。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《*行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

二审案件受理费50元，由上诉人负担。

本裁定为终审裁定。

审　判　长

宋继业

审　判　员

侯丽萍

审　判　员

张晓丽

二00五年十一月十一日

书　记　员

邵金芳