构建公共服务型*的理论思考

摘　要：本文从公共服务型*的概念、特征、职能等方面进行了分析，提出了构建我国公共服务型*的原则和方向。

关键词：公共服务；职能；建立方向

一、公共服务型*概念的界定及特征

公共服务型*是指按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务、以回应公民和社会的需要为*职能定位，建设依法、有效、透明、负责和公正的*，其根本的目标是公众满意。因此，公共服务型*既不是简单地强调服务态度的转变，即所谓“微笑服务”，也不仅仅是把*的职能转变为以提供公共服务为主，而是强调这种对公共服务的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目标是公民满意。从一般意义上来说，效率、公正、责任、规范、透明、合法等无疑都是现代*的特征，也是现代社会中任何一个谋求合法性的*必须倡扬的价值和目标。但现代*最本质的特征在于对其角色的基本设定，即按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，回应公众的要求。这也是服务型*区别于其他类型*，如透明*、责任*、效能*的基点。

二、公共服务型*的主要职能

作为公共服务型*，应具备以下主要职能：

提供制度供给服务。作为秩序化的代表的*，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的、人人必须遵守的制度框架或者制度模式。wWW.11665.COM制度供给的内容非常多。如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、社会保障制度等等。服务型*最好和最大的服务就是良好的制度供给。

提供良好的公共政策服务。服务型*制定公共政策要从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定政策。如环境保护、社会保障、义务教育政策、金融政策、财政政策等。*在基本制度已经确立以后，其主要的服务就是提供良好的公共政策服务。

提供公共产品。从理论上讲，公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场解决，而只能由*来提供。公共产品的提供可以根据实际需要，尽可能在*支持的情况下，让社会组织来提供，但是*要做好组织工作。

提供公共服务。公共服务是*机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决*如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。服务型*要求*机关及其工作人员在服务行政理念的指导下，在服务程序、态度、效率等方面为当事人提供热情、快捷和周到的服务，而不是冷漠的官僚主义者。

三、构建公共服务型*的基本原则

分权原则：建设公共服务型*要遵循科学分权原则。首先是*、市场、第三部门的合理分权，使权利科学定位并准确归位；其次是权力下放，科学分解职能，扩大地方府、市场和第三部门的自主治理权；再次是通过制度和*创新使社会公众切实享有政治、经济、社会事务的参与权和管理权。

法治原则：公共服务型*是法治*，是有序的*。*要依法行政，无论是服务的政策、手段，还是服务的程序都要法治化。法治原则要求*建立健全适合现代服务行政要求的行政程序法和行政实体法，依法重构和规范行政审批制度。

责任原则：服务就是履行责任。责任原则要求*建立一套完整而有制约机制的服务行政责任体系，使社会公众能够有效监督*，真正实行*行政和责任行政。服务行政责任体系应当由经济、政治、法律、道德沮会等方面的责任制度构成。

效能原则：效能是效率、成绩、功能的统一体，效能最大化是现代管理的本质要求和最终目的。科学的发展观更加注重*的服务功能，因此，公共服务型*不仅要追求可以量化的服务成效，更要追求能够使经济、社会、自然可持续、协调发展的服务功能。

竞争原则：公共服务型*是以现代市场经济*为运作平台的，竞争型*主要体现在两个方面：一方面表现为*与市场、社会公众之间的竞争关系，要求还权于市场和社会公众，还利于民；另一方面表现为区域*之间的竞争关系，要求引入企业经营管理理念，服务、推动并参与竞争，*通过竞争更好地履行公共服务职能。

四、构建公共服务型*的方向

根据*服务职能的定位，构建公共服务型的*模式必须做到如下几点：

（一）公共服务职能的顾客导向

新公共管理理论认为，*的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。在新公共管理中，*不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是“顾客”或“客户”。企业家式的*应该是能够提供较高服务效率的*，为了实现这一目标，*服务应该以顾客要求或市场为导向。只有顾客驱动的*，才能提供多样化的社会需求并促进*服务质量的提高。

在传统的*公共服务体系下，*常常以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好，公众的影响较为有限，这就直接导致了大多数公共组织弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。以顾客或市场为服务导向，就是公共服务提供从*本位、官本位向社会本位、民本位转变的思路选择，也是*与社会之间正确关系的体现。其主要途径有：一是扩大*决策的公众参与度。*提供什么公共服务、怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序；二是*公共服务如何应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众意见在评估中的作用。

（二）公共服务职能的市场化

通过引入市场竞争来提高*服务的效能，是现代*服务模式转换的一个流行趋势，也符合市场经济发展的要求。国内外经验表明，公共服务在生产和提供上是可分的；在付费和使用上，公共产品和服务的非竞争性和非排他性，并不意味着它们只能由*直接提供，通过重新设计*与市场主体的分工，适用“谁受益谁付费”的原则，可以较为公正高效地来加以提供。因此，应当扩大市场竞争的领域。

在这里，竞争至少可以分为三类：一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；二是私对私的竞争，即*要求私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务；三是公对公的竞争，即*促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。公共服务职能市场化的范围包括以下几个方面：

第一，在公共工程建设领域，凡是属于经营性或竞争性的项目，应当通过公共招标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制，不能事先假定公营部门就一定比民营部门强，或者民营部门就一定比公营部门强，关键是要有公正规范的竞争机制。

第二，除了义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等必须由*提供的最基本公共服务外，在教育、卫生、体育等公共服务领域，也应当营造竞争环境，利用竞争机制产生的压力促使服务提供主体不断改进服务质量。

（三）公共服务职能的社会化

公共服务职能的社会化，主要是指将原来由*承担的一些公共服务职能，大量地转移给非*组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由*部门或国有企业提供转变为*利用社会的力量由社会自治和半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品。一些私营部门、独立机构、社会自治和半自治组织等组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。*通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。

公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式（顾客导向），公共服务的提供不再由*独自承担，*不再是管理公共事务的唯一机构，许多非*机构加入到公共服务产品的提供队伍中来，*可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行。

对于公共服务的客体来讲，公共服务职能的社会化意味着把对公共服务的内容、方式及其评价的选择权交给了公众，这样就会迫使公共服务的供给主体不得不把公众作为顾客，树立顾客意识，当服务不被顾客接受时，他们也就失去了自己的市场份额。

（四）公共财政*的结构调整

所谓公共财政，就是为社会提供公共产品与公共服务的*分配行为，是与市场经济*相适应的一种财政管理*。它主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。从公共支出的领域来看，*公共服务可分为经济性公共服务和社会性公共服务两部分。经济性公共服务是*为促进经济发展而直接进行各种投资；社会性公共服务是指*通过转移支付和财政手段支持教育、科技、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等社会发展项目。

构建公共服务型*模式应逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。从我国目前的情况来看，一方面应建立公共收入制度，逐步增加全社会的公共财政收入总额；另一方面应建立健全公共财政*，调整和优化*公共服务结构，增加*公共服务支出，重点增加社会性公共服务支出，逐步实现由生产投资型公共财政向公共服务型公共财政*的转变。坚持“以人为本”，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面，为整个宏观经济的发展提供一个良好的社会环境及经济环境。

（五）公共保障机制的建立与优化

公共保障是指国家和社会为了维护社会成员的基本生存权利，保证和促进社会稳定和经济发展，对社会成员在面临生、老、病、死、伤、困等各种生活境况时给予一定物质帮助和福利服务的社会制度。其本质是社会财富在时间和空间上的再分配，并具备明显的国家性、强制性、再分配性和基本保障性。其目的是为改革、发展和稳定创造条件。

构建公共服务型*需要建立并优化公共保障机制，变*主导型的经济发展模式为*协助型的经济发展模式。现代意义上的*，应扮演市场活动中的客体，理应为微观市场主体提供服务保障，营造良好的发展环境，*客体服务、服从于市场主体，这是规律。然而，过去我们的*在区域经济的发展方面能量很大，常常决定着一些微观市场主体的兴盛与衰败，权力色彩浓厚，而公共服务型*模式要求*更多地提供服务，矫正主客体错位的现象，保障市场机制的自发运行。

（六）公共突发事件应急机制的构建

当今世界的公共突发事件类型多、范围广。从公共卫生、网络攻击到恐怖袭击，从交通安全到生产事故，影响人身安全、食品安全、生态安全、环境安全、国家安全和社会稳定的卫生、金融、政治、经济等公共突发事件时有发生，损失惨重，影响巨大。

*应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个单纯的投入问题，而是由*应急职能、应急*、应急投入等构成的一个系统，并且其基本的统筹次序应该是“确定应急职能范围、构成应急*框架、安排应急投入资源”，只有这样才可能使整体应急处理能力达到最大化。

*应急职能的界定包括三个方面：一是危机管理的划分和主要内容应该是准确的；二是**、地方*和各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本资源储备、信息体系建设应是配套的。

（七）更新行政文化

行政文化是行政管理的灵魂。在现阶段，主要是在各级*和公务员队伍中深入开展执行文化的学习，大力推进*执行文化建设，强化执行意识，改进执行方式，加大执行力度。大胆借鉴企业管理和私人部门的成功经验，创造性地运用企业家的思维方式和优秀企业的管理理念，牢固树立“管理就是服务”的观念，用“企业家*”的精神代替传统的“官本位”思想，增加*为社会、为企业服务的主动性和时效性，把顾客满意，取得最佳绩效作为衡量自身工作的准则。同时在公共管理部门中强化效率观念，引入成本—效益分析，控制行政成本，提高行政效率。

（八）提高公务员素质

公务员是公共服务型*的人员载体，其素质在很大程度上决定*提供公共服务的能力、范围和质量。在公务员队伍建设上要注重综合性与专业性的结合，改变过去单一的人才知识结构和能力结构；深化公务员培训的教学改革，使*工作人员既掌握最新的*治理理念和发展动态，又熟稔现代行政技术与方法，全面增强公务员的服务意识、创新观念和执行能力，建立一支学习型的高素质公务员队伍。