对城管执法的法律思考

对城管执法的法律思考

城管执法，又称城市管理综合执法，是我国行政执法*改革的产物。它以相对集中行政处罚权为主要内容，是相对集中行政处罚权在城市管理领域的具论文联盟体运用。"在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。"

一、我国城管执法的现状

（一）我国城管执法依据在理论上的困惑

1、相对集中行政处罚权违背了职权法定和职权不可转让原则

随着相对集中行政处罚权的诞生，国务院或者经国务院授权的省级人民*有权决定一个联合或者综合机关可行使数个行政机关所享有的行政处罚权，这样一些原本应由行政职能部门或直属机构行使的职权被法律配置给了行政综合执法的主体。"这就导致了原本有法可依的行政主体不能依法行政，而行政综合执法主体又无法可依的尴尬局面。"因此相对集中行政处罚权是与行政法学理论中职权法定和职权不可转让原理背道而驰的。

2、相对集中行政处罚权还违背了法律优先原则

法律优先指的是法律的位阶高于行政法规、行政规章和行政命令，一切行政法规、行政规章和行政命令都不得与法律相抵触。我国城管执法的主要依据就是《行政处罚法》16条和国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》，国务院对相对行政处罚权的相关问题没有法定立法权，全国人民代表大会也没有授予国务院对该事项的立法权，国务院不能从《行政处罚法》第16条取得制定相对集中行政处罚权的相关行为规则的权利。wWw.11665.COm

（二）违反执法程序现象比较严重

我国并没有一部完整的《城市管理法》，可以说我国城管执法依据是先天缺失。由于城管执法也没有统一的执法程序，导致实践中"重实体、轻程序"的现象时有发生。程序公正是实体法得以贯彻实施的保证，是促进行政执法行为的合法性，保护行政相对人的合法权益的保证，完善行政执法程序,对于改善行政执法活动,提高行政执法水平,具有重要的意义和作用。因此必须采取措施改变违反执法程序的现象。

（三）城管执法过程中存在暴力问题

近年来城管的暴力执法事件层出不穷,严重影响了公权力形象和*的权威，使民众对执法队伍的信任感一再的降低。由城管暴力执法引发的小商小贩暴力抗法的事件也不绝于耳，造成一些地方城市中的执法者与被管理者的矛盾的不断激化。这不利于社会的稳定和和谐，也不利于法治社会的构建，值得我们进行深刻的反思。

二、城管执法存在诸多问题的主要原因

（一）执法依据先天不足

目前城管执法的法律依据是《*行政处罚法》和国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》，他们都只是对城管执法的概括性规定，执法依据的先天缺失是造成城管执法过程中存在诸多问题的根本原因。

（二）执法行政职权不清

首先城管执法的范围不明，缺乏稳定性；其次，审批管理与行政处罚环节脱离。城市综合管理只对小部分的违法事项享有处罚权，大部分实行的还是管理的权利，城管执法缺乏行政强制措施，难以建立执法和管理成效机制，也造成了管罚分离的现象。

（三）执法监督缺位

在我国当前行政体系中对城市综合行政执法部门的执法监督是存在诸多问题。主要表现为如下几点：

1、以权力监督城管权力的缺失

在我国城管综合行政执法部门有着较为广泛的行政处罚权力，涉及到城市市容环境卫生管理、城市规划管理、工商行政管理、*交通管理、环境保护等等方面，面临权力范围如此广泛的一个部门在监督上就必须要以权力来约束城管部门的权力，而以权力约束城管权力的有效机制在我国还没有建立。城管长期"借法执法"，执法主体混乱，执法程序比较随意。

2、以程序监督城管权力的缺失

行政程序在行政活动中的事先设置，其目的就在于防止行政机关滥用行政权力，同时也保障行政机关办事公平效率。虽然当前我国还没有出台一部专门针对行政程序的部门法，但是程序中已经有很多在《行政处罚法》明确规定。在本无法律依据的情况下，城管对相对人财产采取"暂扣"措施，不出具暂扣清单，

更无签字盖章等现象也屡见不鲜。

三、完善城管执法的对策和建议

（一）促进城管执法工作的法治化

1、制定一部统一的《城市管理综合执法法》

必须在总结城管执法工作经验的基础上制定一部统一的《城市管理综合执法法》，从法律的角度，使城管执法的行为制论文联盟度化，使城管执法过程中的行政裁量权减弱，有效的减少城管执法过程中的违法行为，树立城管执法的权威性和独立性。

2、完善城管执法公众参与制度

我国行政法中有公众参与制度的具体体现，但是我们还需要不断加强公众参与的深度，对一些敏感或涉及范围过广的行政处罚或行政管理案件，应举行听证，让相关人员共同商讨其合法性和合理性，形成公众与执法人员的平等对话，改变原来的不平等的法律地位；实现新闻媒体的监督作用，更好的规范城管机构的工作；*通过主动放权，还权于民，充分发挥公众在城市管理中的作用，形成人人参与城市管理的良好局面。

3、比例原则的适用

"比例原则指的是行政机关实施行政行为应兼顾行政目的的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对*益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。"也就是如果能有多条途径实现自己的行政目的就应当选择一条对行政相对人伤害最少途径。

（二）健全城管执法监督体系

1、完善权力机关监督。在对城管综合执法监督过程中，可以考虑借鉴国外的行政监察专员制度，[4]以试点的方式建立我国人大监察专员制度，不但可以加强人大的监督职能，弥补长期以来人大在监督中力不从心的现象，而且可以使城管部门在执法过程中那些滥用权力案件通过行政监察专员得到及时、有效的处理。

2、健全内部监督。内部监督的主要内容是建立城管执法的责任制。可以考虑在县级以上的城市综合执法部门中设立一个独立的内设机构，用于专门监督城管执法，可以在其内部成立专项监督科室，充分利用其监督职能，独立于管理职能、执法职能，同时保证其在组织上、人事上、经费上的独立。

3、强化司法监督。司法监督又被称为是行政执法监督的最后一道路线，是加强行政执法监督的最重要的一种形式。首先，我们可以通过立法的形式给予检察院对其进行公诉的权力，以应对来自行政机关的压力。其次，加强人民法院对城管执法的监督，人民法院在审理行政案件的时候要能顶住各方压力保持司法的独立性，公正审判。从而使行政相对人的权益得到合法救济。

4、促进社会监督。城管执法的社会监督是诸多监督方式中最能有效缓解行政机关与行政相对人矛盾的一种监督方式。我们可以成立城管监督员工作会、评估委员会等类似的监督组织，可以聘请人大代表、政协委员、行业协会领导者、有经验有威望的群众代表来组成。一旦发现城管人员在执法过程中有违法违规行为可以及时向有关部门反映，同时可以参考消协的一些做法在法律允许的范围内对违法行为予以曝光。