国外社会管理与公共服务九大新趋势

国外社会管理与公共服务九大新趋势

20世纪后期以来，在新技术革命的推动下，经济全球化迅速发展，“信息革命”日趋成熟并广泛渗入到国民经济和社会生活的各个领域；西方各国原来的社会结构也发生了分化并重新组合，公民社会日益壮大并要求更多地参与社会管理过程，希望公共行政改革的过程是一个更大程度还政于民的过程。在这样的社会背景下，西方国家在促进生产力发展、全面参与全球化和市场竞争的同时，*面对不同社会群体的利益需求，社会管理出现了新的动向；调整*与市场、社会的关系，已成为一种时代的呼声。

1980年代以来，国外*在对诸项社会事务的管理中，显示出了解决社会问题的巨大潜力，呈现出一些新的趋势。综合相关研究分析，这种趋势主要表现在以下方面：

1、*权力下放，分权于社会

现代社会管理倡导*作为管理者和服务者的角色，提倡*权力的下放，改变层级式的集权管理*为平行网络状的互动管理型态，形成一种*、公众和社会之间的良性互动关系。权力下放，作为推动*政治建设、加强经济发展的一项策略，已成为各国行政改革的主导理念和实践方向之一，也是发达国家*社会管理变革的一个显著趋势。随着理论界对*间关系（intergovernmental relations）研究的深入，这一步伐正在不断加快。在实践中，基本上以20世纪80年代为起点，西方主要国家都开始了放权运动。澳大利亚联邦*60年代开始曾经追求*集权的社会管理模式，70年代惠特拉姆*扩大了*的社会管理职能，但是其后暴露出许多弊端，后又趋向适度分权，霍克*时期下放了许多权力，完成“社区参与*”，这一分权化模式在以后的基廷*和霍华德*中一直被沿用。WWw.11665.cOM西班牙*1981年就颁布了自治区条例，对*与自治区的权限做了明确的划分，扩大了地方的社会管理权。在这个过程中，发达国家的*比较注意在向地方下放社会管理权的同时，用*和地方*间协议的方式对放权后双方的职责权限做出明确规定。日本自20世纪90年代以来也加快了分权化的步伐，明确了国家和地方公共团体的职能分担，居民身边的公共事务尽量交由地方处理。而即使在高度*集权的法国，从上个世纪80年代开始，也明确规定市镇、省、大区和**的职责范围，取消了**对地方*的监管，授予地方民选机构较大的权力，将地方社会事务的管理权更多地下放到地方民选官员手中。在分权化浪潮下，地方*在社会管理上有了更多的自主权，更有可能对地区内的利益格局进行调整。尤其是在放松管制理念的指导下，地方的经济社会更具活力，*的管理绩效得到提高。韩国“新村运动”的成功，充分体现了*作为管理者和服务者角色的重要性。兴起于20世纪70年代初的韩国“新村运动”，主要目的是解决当时韩国城乡贫富差距过大问题。运动的初始阶段，*向全国所有3.3万个行政里和居民区无偿提供水泥，用于基础设施建设；70年代末，*逐渐退出“新村运动”，全国各地组成以村为单位、以全体农民为会员的开发委员会；80年代，“新村运动”逐渐完成了由民间主导加*支持到完全由民间主导的过渡。为保障“新村运动”的顺利实施，韩国*制定了相关法律法规，对“新村运动”的性质、组织关系和资金来源都作了详细规定；设立“新村运动本部”、“新村运动指导部”、“救持会”三级指挥机构，形成了高效的指导网络。“新村运动”成为*、社会和公民之间的广泛的社会互助发展运动，有力推动了韩国城乡经济社会的均衡发展。

2、推进公共事务服务，构建服务型*

1980-1990年代以来，在新公共管理运动、治理理论以及新公共服务理论等理论的推动下，西方国家推行*治理范式的改革，通过强化社会管理职能、优化*组织结构、推进公共服务供给模式的多元化等举措来为社会公众提供优质高效的公共产品和公共服务，构建服务型*。美国著名公共行政学专家罗伯特·b.登哈特等人在《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中阐述了新公共服务的7项主要内容：（1）*的职能是服务而不是掌舵；（2）公共利益是目标而非副产品；（3）在思想上具有战略性、在行动上具有*性；（4）为公民服务而不是为顾客服务；（5）责任并不简单；（6）重视人而不只是重视生产率；（7）公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论（new public service）将公民置于整个治理的中心，强调*治理角色的转变是服务而非导航；推崇公共精神，旨在提升公共服务的尊严与价值；重视公民社会与公民身份，重视*与社区、公民之间的对话沟通与合作共治；强调建立有效的公民利益表达机制；主张用一种基于公民权、*和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式。这种社会管理的强化趋势表现为*社会管理范围的扩大和职能的增强，目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。在德国，由*在基层社区设立的公民办公室遍布全境，这种基于电子政务平台的公民办公室，直接面向普通公民，是为公民日常生活提供*服务和社会管理事务的基层单位；公民办公室“让数据而不是让公民跑路”的优点，确保了公民、企业、院校及其他机构能更方便、快捷和花钱最少又最有效地享受*的各种服务，从而大大增加国民对*及管理的满意程度，并提升德国作为一个工业化国家的地位。 在美国，上世纪70年代越战结束以后，*社会管理的一个突出特点，就是通过比较合理的公共服务项目支出，实现社会资源和财富的有效调节，为解决民众的生存、安全、教育和医疗等基本生活需求提供保障，从一定程度上调和了社会各阶层的矛盾，保证了整个社会的相对稳定。

3、政社分开，推行“小*、大社会”

西方发达国家、新兴工业化国家及地区，其社会*的架构正呈现出*与社会的分工合作趋向。国外社会*的架构呈现出四大特征：（1）*与社会的分工合作。其核心是“政社分开”，即*与非*社会组织、非营利组织的职能分离以及事业目标的合作。（2）具有用以购买社会服务的公共财政体系。*在每一财政年度都有专门的预算，并根据社会管理事务和社会服务需求的实际，通过招标的形式或委托的形式向非营利机构（主要是社会工作机构）购买服务。（3）对合法的慈善机构和非营利组织的收入均实行免税政策。其中，包括大学、医院、慈善组织及其他非营利社会服务机构等在获得慈善捐款后，有权向捐赠人开具免税的发票；非营利社会服务机构举办的赢利性产业也一律免税（收入必须用作社会服务）。（4）社会服务的非营利性质。*购买的和社会服务机构提供的服务皆属非营利性质，其面向困难群体或边缘群体的服务项目一般不收费，面向中高档收入人群的服务则可以收取不等的费用，但这些收入只能作为营运的成本。在这种*架构下，出现了多元化、分散化和私有化趋势。社会管理由*单独直接管理变为市场、社会中介组织、其他社团共同参与社会事务管理，直至社会组织进行自我约束、自我激励和自我管理。西方国家*为维持社会统治的合法性，推出了“混合经济的福利国家”、“福利多元主义”、“福利国家私有化”等概念。“混合经济的福利国家”主要靠公、私部门的直接投资，把社会福利的提供由*主导型转向市场主导型。“福利多元主义”是社会福利服务由法定的部门、志愿的部门、商业部门、非正式部门等直接提供，*不再处于主导地位，其重在参与和分散化。如德国的经济很发达，但是在社会舞台上，主要有三大角色——*、营利部门（企业公司）和非营利部门。其中非营利部门包括非*组织和非营利组织，也就是社会中介组织。营利部门主要致力于经济的发展，社会中介组织主要致力于社会服务和管理，*则在两者之间，站在更高层次上，通过政策调节、制定法律和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。社会中介组织的普遍产生和蓬勃发展，使德国*的管理模式逐步走向“小*、大社会”的境界，*的职能是宏观管理，社会中介组织是具体的组织者和运作者，两者之间是合作伙伴关系。现在，德国

的社会组织不仅广泛存在于社会服务、医疗卫生、文化教育等传统公共服务领域，而且更日趋活跃于环境保护、急难救助、社区重建、社会融合等新兴领域。美国社会管理的一个突出特点是，由非营利组织和私人提供本来由*承担的服务；通过发挥众多的非营利组织的协调和桥梁作用，提供*做不到、做不好的服务，从民众自治层面提升社会管理水平。非营利组织的功能十分广泛，主要包括：技术创新和制度创新、支持特定群体或特定地区的利益、监督*与市场、充当*与商业部门的中间人、支援国外项目、满足社会多元化需要等等。在美国社会管理过程中，主要是通过*赠款、合同分包等方式将很多公共服务项目交由非营利组织运作；非营利组织还承担着一些公共管理的职能，从而使*摆脱了因直接提供公共服务而形成的承担大量具体事务的重负。美国*对非营利组织的直接支持，还表现为直接为非营本文由论文联盟收集整理利组织提供基金支持，直接与非营利组织签署合同，直接为那些参与低收入阶层服务的非营利组织付费等。美国人民相信，非营利组织可以提供*所不能提供的服务，非营利组织可以通过各种服务，包括志愿服务在人们之间建立起相互信任和网络，形成社区组织和社会关系。不仅如此，非营利组织在美国还经营了大部分的社会部门，提供各种各样的社会服务。

4、社会管理市场化，公共服务多元取代一元

自20世纪80年代以来，以英国撒切尔*为首的大多数发达国家开始了社会管理的市场化改革，以实现社会管理的公平、效率、效益等价值目标。西方发达国家市场化社会管理的方式主要有：第一，签约外包。它是各国社会管理实践中*长期使用的一种方法，将大多数公共服务和公共事业以签定合同的形式与私人企业合作。第二，特许经营。国外*在可以对公共服务的使用进行收费的地方采用特许经营，通过发放执照或许可证允许私人企业提供公共服务。第三，代用券。把代用券发给公民作为凭证，用来替代现金从私营或公营的卖主那里购买公共服务或产品。第四，混合策略。*在提供某项公共服务时同时采用几种生产方式，以获得多种方式的优势。第五，代理机构——*通过监督代理机构履行社会管理职能。发达国家社会管理市场化进程说明，在*与市场之间选择更多的市场、更少的*是明智选择，有助于提高*的社会管理能力。

在传统意义上，向社会公众提供公共服务一直是公共组织的“专利”，但1980年代以来，市场价值的重新发现和利用改变了这种观念，*不是公共服务的惟一提供者，私营部门、非盈利性组织完全可以承担这方面的职责。公共服务由一元供给走向多元供给，成为当代西方公共服务改革的基本趋势。首先，多元供给取代一元模式。 （1）*组织同时承担了提供者和生产者的角色。*既是公共服务的决策者和付费者，同时又承担了直接向社会提供服务的功能。这种模式分为两种情况：一是*服务，即*为主体的公共部门安排、支付并向消费者提供某种服务。二是府际协议。即由两个公营部门分别承担服务的提供和生产职能。府际协议通常在复合型*下，特别是实行地方自治的国家比较盛行，比如美国就应用得相当多。（2）民营。意味着*在事实上退出某一服务领域，将其全部交给民营机构或其他组织去经营。这种通过出售方式的完全让渡行为反映了这样一种观念：民营机构总是比公营机构有效率。英国是这方面的典型。（3）由*机构做出决策并承担费用，由私营部门来组织生产的模式。其中又包含多种具体形式，如合同出租、特许、补助、代用券。（4）公共服务的提供者和生产者都是非*的私营部门和非营利组织。有三种基本形式——*市场、志愿服务、自我服务。其次，供给类型的变化。如果按照*或市场在其中发挥作用的程度划分，可以进一步将公共服务概括为*主导性、市场主导型、混合型。（1）*主导型。*主导型指*是公共服务生产和提供的主体，其他社会组织起补充或者辅助作用。（2）市场主导型。是指私营企业或者非营利性组织成为公共服务的主要供给者和生产者。（3）混合型。即公营部门和私营部门发挥的作用相差无几，不存在谁起主导作用的问题。在上述三种供给类型中，市场主导型与混合型无疑已经成为改革的目标指向，二者将会在公共服务供给中占有越来越高的比例，因为它符合西方公共服务市场化改革的基本宗旨和要求。但是这种发展也发起了许多问题，如服务质量下降，缺乏信用和连续性，有些公共任务私有化，*治理能力受到影响等。这就需要国家对哪些领域适合由私营部门参与以及采用何种参与方式进行权衡。这一次的全球金融危机警示了，加强对公共服务中公私合作的规范和监控至关重要。此外，利用市场对公共机构形成竞争压力，减少行政开支，提高行政效率等，也是西方国家热衷于公共服务社会化的重要原因。

5、非营利组织充分参与，提高社会自治自理能力

发达国家社会管理的一个成功之处就在于运用社会力量进行自主管理。这些国家中的大多数都有很强的公民社会传统，社会自治自理能力极强，是名副其实的“大社会”。行业自律组织、社会中介组织、社区乃至其他形形色色的社会组织都承担着数量可观的社会管理职能。*与私人以外的第三部门一直是西方社会中重要的一支力量，它们是连接*与社会、*与市场、*与企业的桥梁，第三部门的这些特点决定了它愿意参与*部分社会管理的功能输出过程。一些非营利的第三部门组织以互助友爱为宗旨，一些行业自律组织本身也有社会管理的职能，这些无疑更有利于保持其参与部分*社会管理过程的持续动力。西方国家深厚的公民社会传统为第三部门的发展壮大直至参与社会管理提供了良好的基础。非营利组织在发达国家社会管理中占有重要地位，已形成一个巨大的产业，提供了大量的就业机会，促进了社会的稳定。美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心在对22个国家的非营利部门进行研究后得出结论：“这22个国家的非营利部门是一个1.1万亿美元的产业，它雇佣了相当于近1900万个全职工作人员。”发达国家充分利用非营利组织的优势，提高了社会管理的效率。首先，建立*与非营利组织的合作伙伴关系。1998年，英国首相布莱尔签署发布了《*与志愿及社区组织合作框架协议》，在黑人与少数民族志愿组织、咨询和政策评估、*采购、志愿活动、社区等五个方面确立了合作原则，并适度放宽一些*补助的政策限制。到2004年，所有的英国地方*都实行了这一协议。其次，为非营利组织提供资金支持。*通过直接拨款、税收优惠等措施向非营利组织提供资金支持，共同合作提供公共服务，提高公共服务的供给能力和效率。第三，*通过采办、发放公民票券的形式购买非营利组织提供的公共物品和服务。采办形式、向公民发放票券改变了*作为公共物品和服务的生产者和提供者的双重角色，建立了社会管理的“准市场”机制。英国在福利*改革的第二阶段（20世纪80年代至90年代）曾大力推行*采办；德国在就业管理中发放就业券，而*负责对提供者的服务质量进行监督和评估。

6、重视社区重要地位，改善*与社区的关系

发达国家的社区发展程度较高，具有参与社会管理的独特优势，是发达国家重要的社会管理主体。罗斯曼在上世纪末提出“地区发展”理论，就是发达社区内不同

人士和团体广泛参与，通过参与过程使他们达到自助和互助的目标，改善社区关系，增强对社区的归属感。

在美国，负责社区管理职责的机构主要有*、社区管理委员会和非*组织。它们在法律规定的范围内各司其职，各负其责。美国是一个移民国家，不同的文化背景与宗教信仰，使社区之间需要的服务内容存在很大的差异性，而*提供的社区服务往往有统一性和单一性的局限，很难被在社区生活的公众普遍接受。因此，为了某些共同的社会问题或者同一的利益，社区便自发组织一些非*组织，通过居民的广泛参与，了解自身的需求，并采取积极的改进行动，替代*的服务机构，并在*的支持下行使服务和社会管理职能，这种形式获得人们的普遍认同。

在德国，社区一般指的是在德国联邦*及州*之下的最基层的地方*组织，包括乡镇、区以及不属区的城市等诸多形态，这种社区既是一级*，同时又是居民高度自治的自我管理和服务机构。德国通过立法的方式确保社区高度自治，以此保障社区自身的建设与发展。德国社区的这种管理方式有利于提高管理效率，促进民众对社会政治的参与热情，培养其参与社会政治生活的能力，并有利于社会问题的解决与政治情绪的合理释放。

当前，德国社区间的合作有不断增强的趋势，几个相邻社区为了实现管理效能的最大化，往往合作建立起新的管理联合体或服务共同体，如共同解决水资源供应问题和垃圾处理问题等，这实际上就是一个社区服务进一步强化的过程，在这种社区协作的过程中，人们的政治与社会理念得到进一步完善与统一，对于更大层面上的国家来说就有利于其政治和社会的稳定与和谐发展。在改善*与社区的关系方面：

首先，制定社区发展计划，给予社区组织制度和资金支持（在荷兰，一些社区发展计划的组织实施由*赞助，地方社区发展组织依靠地方机构获得资金；在英国，为实施某些社区发展计划，内政部激励社区机构建立了社区发展基金）。

其次，扩大社区发展参与社会管理的范围与内容。发达国家社区发展突破了城乡的限制，参与社会管理的范围得到了延伸，参与社会管理的内容也得到了扩展，环境保护、治安维护、就业培训、教育医疗、社会保障等方面的管理大都依托社区开展。

第三，建立*与社区志愿组织的合作伙伴关系。美国社区发展合作组织一直是社区发展的主力军，建立了联邦、州和城市社区三个层次的组织网络，并开展了形式多样的社区服务和社区发展项目。当社区被授权来解决自身的问题时，它们会比那些依靠外人提供服务的社区更能发挥作用。西方发达国家地方各级*开始把社会公共事务的所有权和管理权从官僚和专业人士手中夺回来交给社区，将公共组织的决策、资源和任务等实质性的控制权转移给社区。在美国，汉普顿、代顿及其他城市，社会团体对如何使用拨给社区发展所用的公共基金拥有决定权。在丹佛、萨凡纳、罗阿诺克及其他城市成千上万的公民参与社区的大型合作规划项目。

最后，西方发达国家的*也主动通过把社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍地参与社区管理。具体措施有：鼓励各社区建立养老院、残疾人服务中心等公益事业；*机构如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等，以改进社会服务或控制犯罪活动等。

7、依法管理社会组织，严厉打击*

德国和美国都是宗教大国，社会中最大的群众性民间组织是以宗教团体形式出现的各种各样的教会，教会真正掌握的重要资源是其看不见但却无法估量的社会资本。正是依靠巨大的社会资本，宗教得以对社会的各个方面发挥影响，各种不同信仰的宗教组织在社区频繁活动，影响无处不在，居民生活的各个方面也都和宗教有着密切的关系。宗教在社会中根深蒂固，形成了广泛而强大的宗教道德基础，特别是从宗教信仰中孕育出的民众诚信、向善和保持道德底线的思想，对社会管理带来了极其重要的影响。*充分有效地利用宗教来管理社会，成为西方国家社会管理的又一个突出特点。基于教会和宗教组织对社会生活无处不在的影响，德、美两国*都充分有效地利用宗教来管理社会，并在社会管理中非常重视相关的各类法律和法规建设，力图形成相互联系和相互衔接的法律体系，以及权利与义务相统一的机制。例如在美国，当一个佛教寺院，向*的土地管理单位申请使用许可时，被告知必须先行具结，不得有公众燃香、燃蜡烛之类违反当地防火法规的行为；如果其早晚唱诵经文忏仪的声响，被邻居告发为噪音干扰时，必须马上停止或采取相应措施，否则就不准使用。又如当盘踞社区的*组织活动危及*利益和社会安定时，美国*就责令警察加强对*的跟踪打击。1993年“大卫教派”在得克萨斯州韦科的据点以武力对抗联邦执法人员，在难以达成协议的情况下，*出动装甲车包围了“大卫派”宗教*组织据点，摧毁了*总部。在德国，社会组织经审查符合条件注册登记后，联邦*及所属机关职能部一般不干预社会组织的行为，社会组织的一切活动原则上在国家法律框架内，按照会员大会通过的章程中所明晰的范围开展。但是，当某些民间组织的活动危害了国家安全、公共秩序或其他重大利益时，*可以予以管制，甚至可以禁止其在德国的活动。近年来，德国被取缔或禁止的社会组织，主要是极右分子、*和*组织，如“三k党”、“光头党”等。

8、依法管理社会，重视制度建设

相关法规的完善，是社会管理决策科学化、实效化及社会管理创新的重要支撑。发达国家一般具有完备的法律体系，用以规范*、社会组织和公民的行为举止，并配以有效的法律监督机制保障法律法规的实施。健全的法制环境维持了稳定的社会秩序，创造了良好的社会环境，建立了*社会管理的“有形之网”。新加坡是一个高度法制化的国家，法律体系完备，法律监督机制健全。首先，立法完备、详尽、具体。为创建一个秩序井然、遵纪守法的社会环境，国会和*制定了从政治*、经济管理、公民权利与义务，到酒店管理、停车规则、公共卫生一整套详尽、具体的法律、法规和禁令，在是与非、罪与非罪问题上都界限分明，使*行为、公民举止均有法可依。其次，执法严格，处罚严厉。新加坡对违法犯罪者严格依法处罚且相当严厉。公务人员犯罪不仅会受到刑事处罚，其公积金也将被全部没收。第三，建立有效的法律监督体系。新加坡建立了严密有效的法律监督体系并充分运用现代电子信息技术，来保障法律法规的执行。

近些年来，西方发达国家通过合理的社会分层构建合理的社会结构，使得社会各个阶层都能各尽所能、各得其所。通过协商、谈判、对话等途径，各阶层掌握了其利益诉求的主动权，利益关系能够不断得到协调。为了减少社会领域的各种摩擦，西方发达国家试图建立一个没有身份歧视，每个社会阶层之间相互开放，阶层关系融洽，社会流动畅通的开放社会，达到社会的公平和公正。经过长期的发展和完善，西方发达国家在社会管理的各个领域都建立了健全和行之有效的管理*。如在公共卫生领域，美国建成了包括联邦——州——地方三级的完善的公共卫生管理体系，联邦*的人类服务与卫生部（hhs）承担主要职责，设计实施了一个广泛的监视疾病爆发的网络，将所有医疗机构在因特网上联网，建立提供疾病信息的网上资料库，同时向所有医疗保健人员提供培训和信息，使他们能够识别有可能是疾病爆发的迹象和症状，另外建立了美国应急行动中心电子网络疾病检测报告预警系统、大都市症状检测系统、全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统等，以确保对重大公共卫生事件作出及时的反应。

9、社会管理*化，重视社会危机监测预警

科学*的公共决策，有利于整合不同阶层的利益要

利益要求，将社会利益冲突控制在不影响社会稳定的范围之内，避免利益冲突引发大规模的*。在法国，*通过组织咨询市民的活动，以公共商议、公共调研等方式直接听取市民的意见，尤其是在一些大型基础设施建设的问题上，法国*总是采用公众调查和民意测验等办法，了解民意。在西方发达国家，危机管理并不仅仅限于公共安全和公共卫生等特定领域，在几乎全部的*社会管理领域，都有危机管理的机制。突发的气象或生态变化、人口的异常流动、突发的大规模人口流动等等都被定义为公共危机。发达国家处理社会危机主要有制度设计和群众动员两方面的经验。在制度设计上，着重是危机报警、危机处理启动、危机处理、善后等几个阶段的衔接，各*部门的角色和职责也被明确界定，而群众动员方面则主要是危机信息通报和群众组织问题。美国*在甲型h1n1爆发后，充分运用网络媒介和手机短信平台，传播事件相关信息和最新进展，构建官方电子舆论平台，实现了对公众舆论的合理引导。首先，充分利用网络进行信息发布。美国*职能部门与google合作，完善搜索引擎和关联*网站（美国疾病预防控制中心官方网站）中关于甲型h1n1的相关信息，满足公众的认知需求。其次，直接与民众沟通。美国疾病预防控制中心官方网站首页设有醒目的甲型hin1流感专题栏，与民众交流疾病的预防措施、最新疫情等。第三，熟练掌握新媒体技术和运作规律，以“软服务”代替“硬控制”。技术是改革社会管理的重要杠杆之一，加速*信息化步伐，可以通过信息科技提高*服务效率和治理质量，信息化无疑会大大加强这种杠杆的调节作用，从而使社会管理更加理性化、科学化。