组织间网络理论视野下的南水北调工程运行管理

摘要：南水北调工程涉及多个利益主体，利益主体的多元性必然会伴生利益目标的非一致性。因此，从某种意义上讲，工程的运行管理过程，就是利益相关者之间的利益冲突、协调和实现的过程。以协作为基石的组织间网络理论无疑为工程的运行管理提供了一个新的视角。

关键词：组织间网络；多方共治；南水北调；联席会议

一、引言

南水北调工程是国家在全国范围内重新进行水资源合理配置的战略性工程，又是在我国*市场经济体系基本建立、水利基础产业地位得以确立和巩固的宏观经济背景下实施的，工程距离长、投资大、范围广，既包括水源工程、输水工程等主体工程，又包括配售水的配套工程，是一项多流域、多水源、多地区、多部门、多用户和多目标的非常复杂的水资源配置工程，重新调整了水资源配置与社会经济发展的关系。调水工程建成以后，最终是通过运营管理发挥效益，其管理*的科学合理性和现实可行性，是关系到工程建设的成败、工程目标的实现与否以及工程效益发挥好坏的关键问题。由于南水北调工程客体——水资源的流动性等特征，使得工程沿线*客观存在基于资源共享的相互依存，必须彼此相互依赖对方的协作才能实现各自目标，并使各方共同受益，最大化工程效益。而以信任与合作为核心机制的组织间网络理论无疑为工程的运行管理提供了一个新的视角。

二、组织间网络理论概述

组织的产生缘于时代的要求，它按社会时尚和需要演变其模式而生存或消灭。组织间网络(interorga－nizational network)理论的提出，一方面是由于随着网络经济新时代的到来，经济节奏明显加快，外部环境的不确定性及复杂性日益增加，动荡的经营环境要求组织具有高度的灵活性和适应性，强调专业化、稳定性和集中化的基本组织原则，以计划和控制为核心职能的层级组织已经明显力不从心，随之产生了一股日益偏离巨型垂直一体化公司的运动；另一方面是由于在激烈竞争的企业之间，完全损人利己的竞争时代已经结束，出现了一种新型的“利益共享、风险共担”的合作竞争发展战略；与此同时，以信息通信技术(ict)为代表的高技术的发展，提供了人们获取信息的虚拟无限*，为人们共同工作开启了一扇以前不可想象的大门，使得组织的生产经营活动超越组织边界和时空障碍有效运作成为可能，从而构建了组织创新的技术平台。WWw.11665.Com网络组织已经成为组织发展的新趋势。

从组织理论的发展来看，新制度经济学的研究提出了企业和市场是两种相互竞争和相互替代的组织资源配置方式。著名经济学家罗纳德·科斯(coase)1937年发表的经典论文《企业的性质》给出了一个具有理论界碑意义的关于企业组织的定义，结束了传统经济学将市场和企业相互对立和矛盾的看法，在交易费用的统一框架下来解释市场和企业存在的缘由，其本质是把企业和市场看作是由交易费用所决定的相互竞争和相互替代的两种组织经济活动的基本制度安排。

美国著名管理学家钱德勒(chandler)从技术依赖的角度考察了企业存在的原因后认为，当企业管理协调的单位成本较低时，管理者“看得见的手”就取代了市场这只“看不见的手”，管理协调使生产过程中通过能力在数量和速度上大幅提高(速度经济)，它所导致的节约要大于来自较低信息和交易费用的节约，这是科层制代替市场制的根本缘由。但是，经验事实表明，“看得见的手”和“看不见的手”只是分别用于两个极端的情况，企业和市场的两分法虽然提高了人们对这两种制度安排特性的认识，但却忽视了经济活动的复杂性和多样性，最突出的是忽视了企业间资源配置的多样性制度安排。两者并不能解决全部问题，各自存在着相应的缺陷，尤其在面对网络经济新时代时，难以满足组织应对经营环境变化快速响应的要求。正如威廉姆森(williamson)所指出的“在这个由各种制度组成的链条中，一端是古典型市场合同，另一端是集权式的、等级式的组织，介于两端之间的则是企业与市场相混合的各种形式。”此后，理查德森(richardson)首先从互补性活动的角度为网络组织的存在提供了一种正式的理论基础。在理查德森看来，新经济时代，企业组织仅仅从生产和服务过程中截取某些环节从事分工活动，因而企业的边界是由它的能力所决定的，企业组织通过对各种活动的协调把它的能力体现在其生产和服务过程之中。由于企业所从事的只是分工活动的某个阶段，所以它的活动不是孤立的，而是互补的，资源具有依赖性；相互补充的活动在企业之间需要协调，特别是那些密切互补的活动。企业不可能拥有所必要的全部能力，其结果是需要企业间复杂多样的组织安排。这些组织安排允许某种程度的协调，但这种协调不是通过*的计划和纵向一体化来完成的，而是通过企业间多样化的契约安排来实现，它可以降低交易成本和生产成本，推动技术的联合开发，提供对相关企业的有效控制。虽然科层制组织的资源内部化战略在一定程度上可以通过弥补市场失灵而降低交易费用，但随着企业的内部化程度加深又容易形成等级组织，层次繁多的等级组织不但增加了管理成本，而且降低了知识、信息等要素的流动速度及准确性，减少了创新的机会，出现所谓的“组织失灵”：组织成本越来越高，组织效率日益低下，官僚化阻碍创新，程式化降低士气，滥用职权导致腐败。

因此，组织在发展过程中，除了考虑资源的内部化战略和市场交易以外，还可以寻求另外的力量获得支持。于是，组织理论家提出了组织间网络理论，指出组织间网络是“居于市场和科层制之间”的第三种力量。该理论认为，组织生活在一个相互依赖的环境中，没有哪个组织拥有绝对充足的资源和知识可以独立解决所有的问题。具体而言，组织间网络是“组织间交换互动、一致行动和联合生产的基本社会形态，是法律上相互分离的单元之间非科层制的集合。”；是指相关的组织之间由于长期的相互联系和相互作用而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态，通过这种建立在相互依赖基础上的资源传递、知识技术扩散等，最终实现了资源的优化配置。组织间网络是相互选择的伙伴之间的双边关系，包含着相互信任和具有长期远景的合作以及得到遵守的共同行为规范，其主要特征包括多中心且平等的公共行动体系，有限理性的经济人假设，相互依赖、合作互惠的行动策略，共同学习的政策过程。在组织间网络中，与科层制协调不同的是，任何组织都没有绝对权威，每个成员都具有自治权，不能由某一个组织拥有绝对的官僚统治权，它是通过共同决策、解决难题、共同分享利益和威望的集体运作来管理的；不同于市场协调的是，组织间网络在各种水平上试图以一个精巧的决策委员会来从事协调工作，也就是不仅仅有一只“看不见的手”，还有一只“看得见的手”。组织间遵循互惠原则而弥补了导致市场失灵和科层制失效的缺陷，互惠有助于克服来自成员的机会主义风险。有国外学者对组织问网络与市场和科层制的特征变量进行了总结比较(见表1)，表明组织间网络相对于市场机制和科层制，具有比较明显的优势，它使市场与科层制面临的交易费用最小化，比市场更为稳固，比科层制更为柔性。“如果说价格竞争是市场的核心协调机制、行政命令是等级制的核心机制的话，那么信任与合作则是网络的核心机制”。

三、组织间网络理论在当代西方公共行政学中的应用

传统的公共行政理论是基于指挥命令统一性的假设，然而20世纪60年代后，现代国家公共管理日益复杂化，公共事务治理主体日渐多元化，*在供给公共物品和服务时对多机构、*间以及公一私一非营利伙伴关系的依赖不断增加，把所有结构层次结合起来是完成一个特定政策目标的关键，没有一个组织能够单独地完成对复杂的公共事务管理的任务，因此组织问网络理论逐渐被引入到公共管理研究之中，在促进公共部门间合作以及公共部门与私营部门合作以提高公共服务绩效方面，获得了良好的声誉。实际上，由于公共事务治理主体的多元化使得*经常试图通过跨机构的合作来实现其目标、非营利性组织的作用正在日益增大，与营利性企业之间的合作的频繁与多样化令人印象深刻等原因，使得*管理实践中开始大量地应用组织间网络理论。网络化治理代表的是一种“多一对一多(many—to—many)”结构关系，与等级制下的“一一对一多”(one—to—many)的关系不同。“多一对一多”的关系描绘出了网络的密度和相互关联的紧密程度。即使在“一一对一多”的结构中也存在着网络关系，但网络密度是稀薄的，关联的程度是松散的。所以网络状治理的一个显著特点便是在权威或权力行使的过程中，*是其中的一个主体，它与国际组织、地区组织、其他层级的*、企业和公民社会等形成一种“多边关系(multi—lateral)”，而不是“双边关系(bilateral)”　(见图1)。对于现代公共行政与公共管理实践中网络日益增长的重要性，奥图勒(o’tooler)将其归结为：(1)公共行政中许多问题不能完全分割成小块分别交给不同的部门去处理，必然涉及跨机构之间的合作；(2)处理复杂事务的政策可能需要依靠网络化的结构才能执行；(3)政治性压力使得网络可能是实现政策目标所必需的；(4)必须努力使各种联系制度化；(5)跨部门和不同层次管理的需要，如交通项目管理者面临着残疾*利保护、频危物种保护和能源保护问题，而不仅仅是交通效率、有效性和土地使用问题。

因此，网络在公共管理中的出现不是一时的风潮，而是已经成为*间管理和契约行政的讨论焦点。从当代西方公共行政实践的发展来看，组织间网络作为一种新型的治理机制，广泛应用于*公共管理的各个领域，如公共部门与私人部门在公共治理中的有效合作、公共部门内部各个机构之间的有效合作、公共部门的纵向与横向关系的协调、国际公共物品供给中跨国间公共部门的有效合作等。

四、启示与建议

一般而言，由于任何治理机制都受到客观条件的制约，都不是万能的治理机制。不同的治理结构需要不同的激励属性和适应属性。也即是说，只有在相关基本条件具备时，具体的治理机制才能实现有效治理的目的。正如威廉姆森所言，“交易的属性不同，相应的治理结构既组织成本与权能就不同，因此就形成了交易与治理结构的不同配比。”。国外学者研究发现，从经验意义上来看，组织间网络在治理城市复兴、社会排斥、犯罪与社区安全、可持续发展和环境保护等棘手问题上较有优势，这些事务一般具有比较复杂、参与主体地位平等且具有相互依赖基础上的长期协作关系、区域化、单一*难以解决等特征。南水北调工程由于其客体一水资源的特殊属性，使得工程沿线各级*间具有明显的资源依赖特征，要最大化工程运行效益，有赖于各利益相关者的相互协作，符合组织间网络治理的适用条件。

组织间网络理论告诉人们，在网络状治理结构中，最关键的要素是处于网络节点上的各方形成一种合作关系，所以网络状治理的最主要特征是多方共治。针对类似南水北调工程这种*与*之间(公一公)的网络治理，学者研究发现，多层治理(multi—level governance)是一种可行的选择。“多层治理”这个概念最初是用来描述的欧盟结构政策(structural policy)的执行，后来被用来描述欧盟治理方式，眼下已被广泛地运用到对公共治理的研究。1993年美国学者加里·马克斯(gary marks)在“欧盟的结构政策和多层治理”一文中提出“多层治理”的概念。多层治理是“欧盟结构政策的明显特征，它用来描述跨国家组织、欧盟、国家、地区和地方*之间的持续谈判体系”。1996年马克斯在“20世纪80年代以来欧洲一体化：国家中心论对多层治理”一文中，用“多层治理”概念描述“隶属于不同层级(跨国家、欧盟和国家)的*单位之间的合作，而不是形成科层关系。”2003年马克斯和莱斯贝特·胡夫(liesbet nooghe)在《美国政治科学评论》上发表了“拆开*国家，但如何拆多层治理的类型”一文中，把多层治理的概念扩展到对公共治理的研究。简而言之，“多层治理”就是将网络中的各利益相关者均纳入到治理框架中来，通过持续的协商、谈判来达成一个各方都比较满意的决议。由于该类决议在各方利益间取得了某种平衡，更有利于决议的执行。

实践证明，联席会议制度，是“多层治理”这种持续谈判体系的有效运作形式。根据国务院办公厅印发的《国务院南水北调工程建设委员会办公室主要职责内设机构和人员编制规定》的通知规定：国务院南水北调工程建设委员会办公室与水利部的关系是一南水北调工程建设期的工程建设行政管理职能由国务院南水北调工程建设委员会办公室承担，南水北调工程的前期工作和工程建成后运行的行政管理职能由水利部承担。因此，建议水利部作为南水北调工程运行管理联席协商会议的牵头单位，并将会议办公室设在水利部，负责日常具体事务，并负责监督贯彻落实相关决定。如果有关决定没有真正落实到实处，那么联席会议就形同虚设，无法发挥其应有的作用。会议协商机制总体框架如下。

(一)协商主体

基于确保协商主体平等性以便协商公平、公正进行的考虑，与我国实行的区域分级管理*相对应，协商的主体也应该是分级的，即涉及跨省级行政区的工程运行有关事项协商由南水北调工程运行管理跨省级联席会议担当，同一省级区域内的协商由省级联席协商会议担当，地、县级区域内的协调由地、县级联席协商会议进行。为体现会议决议的权威性以及保障其执行不打折扣，同时考虑到水量水质存在相互影响、相互制约的关系，联席会议参加人员主要包括：水利部副部长、环保总局副局长、南水北调工程沿线各省(直辖市)分别派出的具有决策权的5人协商代表团，由各省主管水利的副省长(副市长)任团长，*副秘书长、发改委副主任、水利厅(局)副厅长(副局长)和环保局副局长任团员；工程沿线流域的各流域管理委员会副主任。并可根据工程运行管理的实际需要，通知相关部门加入。

(二)协商客体

由于南水北调工程运行管理的一个核心问题在于工程来水在工程沿线各地的分配，会议的主要协商内容便是工程来水水权在各省(直辖市)之间的分配调度、相关的水事纠纷及各类突发事件。

(三)仲裁委员会

根据*集中制原则，经数轮协商或协调未果的情况下，应适时启动仲裁机制，与联席协商会议的分级特征相对应，仲裁机构也分为三级：上层水量分配调度仲裁机构，是指当跨省级联席协商会议未能就重大问题达成协商一致的意见且经多次协调无效时，由国务院任命的一个南水北调工程仲裁委员会依法做出最终裁决。仲裁委员会由国务院副总理、国务院秘书长、水利部部长、环保总局局长、国务院指定的其他有关部委负责人，以及各省(直辖市)领导组成，国务院副总理任仲裁委员会主任。中层和基层仲裁机构分为省级人民*授权的仲裁委员会，以及地(市)级人民*授权的仲裁委员会，可参照上层仲裁机构模式组建。以上机构均为非常设的官方机构。

(四)专家咨询委员会

为使南水北调工程水资源使用权分配调度建立在科学、严谨、公平、公正的基础之上，应充分发挥专家咨询论证的重要作用。建议水利部在全国范围内遴选各部门、各行业知名专家组建专家顾问团，为水量分配调度方案的制定提供技术咨询，对拟定的分配调度方案进行合理性论证并提出修改和调整的建议。在需要启动仲裁程序时，为仲裁委员会提供技术支撑和决策依据。

南水北调工程运行管理联席协商会议制度的实施，一方面，基本维持了现行的水资源管理*，避免了因大规模变动而带来的行政阻力和其他代价，增强了方案的现实可操作性；另一方面，会议是由水利部、环保总局、工程沿线各级*和所涉流域委员会有关代表组成，具有一定的行政权威性，能有效地统筹管理工程水资源问题，解决省际用水纠纷和利益冲突；与此同时，便于及时交流、相互沟通，从而弥补了各部门间在管理权限和政策上的漏洞，化解其重叠或冲突之处，有助于减少决策和办事过程中的内耗，可以提高效率、克服无责任性和混乱性，为工程水资源跨地区的统一管理和合理分配提供了科学保证。层面，其余层面可依此类推。