借鉴新公共管理理论 推动中国教育行政*改革

借鉴新公共管理理论 推动中国教育行政*改革

　自20 世纪70年代起，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪的被誉“行之有效”的传统公共行政，遭受到新的外部环境越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层*愈加无法适应迅速变化的信息、知识社会的环境，其论文联盟赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治——行政二分论以及韦伯的官僚制理论均无法回答和解决*所面临的日益严重的问题和困难。基于此，20世纪80年代，英、美两国产生了一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（new public management，简称npm），并迅速扩展至西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理*和方式的某种程度的局部调整，也不仅仅是为了降低行政管理成本、减少行政费用开支，而是一场追求“三e”（经济economy，效率efficiency，效益effectiveness）目标的管理改革运动，是对传统的公共行政模式的一种根本性变革。

一、新公共管理理论的核心特征

与传统的公共行政相比，新公共管理在*职能的定位、公共管理的参与主体和管理的手段上有较为明显的变化，具有以下核心特征：

第一，从公共管理的模式看，新公共管理是一种开放式的管理，它把公共管理放在全社会动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织或非*组织上。www.11665.COm

第二，从公共管理的职能看，新公共管理不仅包含行政组织内部的管理，同时还强调公共行政从“内部取向”转变为“外部取向”，即由重视*机构、过程和程序转变到重视项目、结果和绩效。

第三，从公共管理的手段看，新公共管理主张从私人管理方法中汲取营养，认为*公共部门应广泛采取私营部门成功的管理方法和竞争机制。如第四，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理*不同，新公共管理强调提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性。如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

二、新公共管理理论对教育领域的适用性分析

教育的本质是完成人的技能和人格的培养、实现人的社会化的活动。教育具有两方面的功能：一是推动社会发展；二是满足个人发展的需求。

（一）对社会多元治理的回应

21世纪，经济全球化进程日益加快，科学技术迅猛发展，行政信息快速膨胀，*行为变得更加公开和透明，*不再是信息资源的垄断者，越来越多的公众和社会组织加入到公共事务的管理中来，社会治理理念和行动不断推广。教育也面临同样的问题。伴随着教育的开放，越来越多的家长、社会团体、企业等对教育质量和学校管理水平提出了更高的要求，并不断要求参与到教育管理事务中去。

（二）对教育管理改革目标的契合

针对*规模过大、职能过多、效率低下等弊端，各国*愈加重视发挥市场的力量，在教育领域引入市场竞争机制，打破*垄断教育供给的传统模式，进一步深化教育分权改革。

十六届三中全会通过的《**关于完善*市场经济*若干问题的决定》提出“要进一步转变*职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本”，与此相对应，在教育方面提出“要形成同经济社会发展要求相适应的教育*”。也就是说，中国教育*改革的总体目标是建立与*市场经济*相适应的教育*，而这与新公共管理理论所强调的鼓励竞争、科学管理等主张是高度契合的

（三）对教育绩效问题的根本解决

在传统的公共行政模式下，行政效率低下，公共服务成本高,但公共服务质量却不高。教育行政作为公共行政的一部分，必然沿袭了公共行政的许多弊端。

新公共管理采用竞争机制和私营部门成功的管理经验，鼓励社会参与办学、监督和评估，将私营企业中的绩效管理、顾客导向和人力资源战略管理等措施引入公共服务领域，这些都有利于降低教育服务成本、提高教育行政效率和教育服务质量。

除此，教育行政与其他行政组织一样，具有浓厚的科层制色彩，均利用科学原理、方法与技术，强调领导功能的发挥等。由此，新公共管理理论中对传统的科层制提出改革的理念也同样可以引入到教育行政*改革中来。

三、新公共管理视角下的中国教育行政*改革

当前，中国社会正处于复杂的转型时期，包括教育在内的社会各领域都面临着新的机遇和挑战。教育行政管理*改革要借鉴新公共管理理论和实践的成果，进一步拓展视野、开阔思路、明确目标，不断满足社会公共需求，从而为国民素质的提升和国家竞争实力的增强提供有力支撑。

（一）适度分权，扩大学校办学自主权

发展*市场经济，客观上要求必须打破传统的高度集中的教育行政管理*，建立起适应社会

主义市场经济要求的新的教育行政*。这不仅体现在*和地方教育行政机构、*行政管理内部各种关系之间，更重要的是体现在*与社会、*与企业、*与市场、*与公民、*与学校等各种外部关系之间。

*应放宽对学校的办学论文联盟自主权，尊重教育发展的客观规律，实行对教育的宏观调控和学校的自我管理。

（二）引入市场竞争机制，鼓励社会参与教育管理事务

新公共管理范式主张向公共领域引入市场竞争机制和社会参与机制。为提高教育行政水平和公共服务质量，按照*市场经济*的要求，在加强对各级教育行政的宏观管制的同时，将竞争机制引入教育行政领域，鼓励社会，尤其是第三部门参与教育管理事务。

*保留核心事务的管理，如统筹规划、掌握教育大政方针、政策的制定、信息引导、组织协调和检查监督等，将那些应由基层管理的教育行政事务进行下放，将可由市场和社会服务组织承担的教育职能以合同外包或契约形式转移出去。如在教育的供给方面，允许社会参与办学，民办教育的发展就是很好的例子，美国的特许经营学校、教育凭证制度、民营教育公司等改革措施也为中国教育改革提供了有益的经验。

（三）借鉴企业管理理念，增强教育行政管理绩效

现代教育行政的本质是服务于社会大众，*提供教育服务以满足人们的教育需求，以此来体现自身价值，因此，各级教育行政部门及工作人员必须以“服务”作为从事教育行政管理活动的出发点。当具体说，教育行政的顾客导向应体现以下内容：一要为公众提供充分、优质、公平的教育机会，满足社会不同的教育需求；二要为社会提供良好的举办教育的服务；三要建设服务型教育行政。

同时，企业管理的突出特点是强调绩效，这使得企业的运作始终保持持续改进的特征。与一般的公共行政一样，中国的教育行政也属于典型的官僚行政，也由此导致了教育服务质量不高而无法令社会公众满意。剖析其原因，主要在于：首先，传统的教育行政缺乏明确的目标追求，或者说，各教育行政组织不能根据各地实际情况设定自己的工作目标，只是听命于上级的政策文件办事，而这种划一的“政策文件”往往脱离各地实际，从而导致各级教育行政机构无所适从。其次，传统的教育行政基于对各级教育行政人员的高度信任，进而忽略了人性自利，再加上公共利益和工作目标的模糊性等因素，各级教育行政机构膨胀，各级行政人员只会对上级负责，忽视社会大众的公共利益实现。再者，基于*主导的教育格局，竞争严重缺乏，由此导致创造性地开展工作的动力缺乏，加上相关监督机制不甚完善，教育行政的高绩效难以形成。

借鉴企业绩效管理理念，教育行政绩效管理首先要求确立明确的教育绩效目标，包括入学率、学生发展水平、教育经费和教育设施等；其次，绩效管理要求不断进行绩效评价和过程控制，实施全过程管理。再者，落实教育问责制，使教育行政人员为教育绩效承担具体的职责，依据职责完成情况进行奖惩。但是，由于教育的目的是改变人类的思想及行为，周期长且见效慢，不易进行定量评价，加上教育目标又十分抽象，如智育或德育都是隐性的，不易评估其达成度。因此，教育行政的效果难以评量，其效率的高低也同样难以估算，这样，在进行绩效管理时，教育行政人员必须致力于教育绩效目标的理清及评价方法的改进，以提升评价的效度。