我国民间商会管理*法律重构研究

我国民间商会管理*法律重构研究

　商会的发展是市场经济走向成熟的标志，也是我国经济、社会结构深刻变化的产物。作为商会组织中的重要的类型，中国工商业联合会（简称为工商联）是中国*领导的中国工商界组成的人民团体和民间商会组织，是论文联盟党和*联系非公有制经济人士的桥梁纽带，是*管理非公有制经济的助手①。各级工商联依据我国行政区划设置并设有直属商会组织，其中中华全国工商业联合会为中国民间商会，地方工商业联合会则为地区民间总商会，其下包括行业商会、异地商会和地域性商会等类型。在我国社会转型和治道变革的时代背景下，各级各类民间商会组织在规范自律、反映诉求和提供服务等方面发挥着不可或缺的治理功能，有力地推动了*市场经济发展和社会管理方式的创新。然而长期以来，由于立法的阙如，我国民间商会组织并没有获得与其治理功能应相匹配的法律地位和权利，现行落后的管理*又严重制约了其发展的潜力与活力。因此，依法重塑现有的管理模式，协调并形成其与*良性的互动关系，是民间商会健康发展必须解决的核心问题。

一、民间商会法律规制的现状描述

我国民间商会现行管理*的形成，与我国传统的权力分配格局以及统治模式密切相关。长期以来，我国呈现出典型的“总体性”的社会特征，国家高度统摄社会并垄断集体行动的资源。改革开放后，尽管随着市场化、*化进程的加快，民间商会在*的权力让渡下日益走上了公共治理的“前台”，但是受到传统行政主导制模式的影响，*对商会的管理优势地位却未曾改变，*根据自身管理的需要严格控制着商会的职能范围、行动能力以及资源配置，从而限制和干涉了商会的正常发展。wWw.11665.COM究其原因在于：

首先，统一立法的缺失使民间商会在实际运行中无法可依。尽管伴随着*市场经济的发展和*职能的转变，我国民间商会的治理功能日益显现，但是依然受传统“一边倒”管理思维影响，各地*仍习惯性地将商会组织当做自身治理的“助手”和职权的延伸，并未赋予其作为合作“伙伴”的管理地位，尤其对其经济管理、商务服务以及自治自律等核心职能少有法律的确认，立法缺失与滞后的现象极为严重。目前，我国尚无一部统一的立法对商会的性质、地位、范围、权限、功能、运作等基本问题做出规范的界定，导致商会组织在实际运行中往往处于无法可依、无法可保的尴尬境地；同时，由于缺少上位法的统一规制，各地*往往依据自身行政环境特点和管理需要去制定相应的规则和办法，这使得不同地域在商会性质定位、管理机制、职能安排、程序设置等概念界定上异常混乱、无法通融。而具体到民间商会，各地规定更是“五花八门”，唯一可参照的《社会团体登记管理条例》，但也仅仅是对登记管理的程序上做了统一的规定，而在社团自治权和政社权责关系等核心问题的规定上却是付之阙如，无疑成为商会法律保护的最大障碍。

其次，现有的立法集中折射出*在管理中的绝对主导地位，这与我国现实社会中“强*、弱社会”权力格局紧密相关。由于缺少法律的规范，*与商会组织的角色关系难以廓清，各自的职能边界模糊，这便为*干预和控制民间商会提供了便利。多数*依然沿用着计划经济时期的管理模式，通过其资源垄断优势，在规章和政策制定中为民间商会的发展设置种种“门槛“高度掌控着商会运行所需的各类资源，最终使得民间商会组织只得高度依附之、为其所用，其自主治理的地位难以保障。所以，在此“不对等”的权力格局下，民间商会的只得将自身的主要工作目标锁定在完成*交予的各类任务之上，而无法“一心一意”地做到“在商言商”，致使其经济管理和商务服务能力必然下降，难以实现发展的良性循环。

再次，商会自治规则体系的残缺也直接影响其服务品质与吸引力。自治权是商会发展的灵魂和保障。我国现有的各类法律、政策文件，直接对此加以规定的不仅数量稀少而且分散混乱，距离权利体系规范化和完整化的要求相去甚远。目前，*授权不足的情况屡见不鲜，很多商会发展应当获得的权利却依然掌控于*，民间商会获得的多是一些诸如收集信息、教育培训、指导经营、组织会务等低层次、次要的服务职能。即便如此，一些权利还因配套制度的不完善而难以充分实现，如涉及到商会自治的高层次权限，诸如政策咨询、立法参与、规划拟定、贸易保护、反倾销诉讼、协调纠纷、行业审批、注册登记等，民间商会普遍难以企及，从而无法对会员产生强大的吸引力［1］。

二、民间商会管理*之特征分析

受前述权力格局和立法思维的制约，我国在对民间商会的管理模式构建上也呈现出典型的“控防”特征，其中双重分层管理和“一业一会”的*，集中反映了现时态中我国政会法律关系的独特属性。

早在新中国建立之初，基于高度集中的权力结构和计划经济*，我国便颁布了《社会团体登记暂行办法》，从此确立了国家对社会组织严格控制的管理格局。由于该法规只规定了登记权限而并没有明确具体的机关，直至20世纪80年代末，民政部门一直未对社会团体实施统一的登记管理，而是各地*部门基于利益的驱动事实上行使着登记和审批之权，从而导致“多头管理”局面的出现，给社团管理带来了巨大的负面影响。为解决上述问题，1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，该条例中明确确立了“双重分层管理”的*，用以强化*对民间组织的监管，旨在消除多元执法和权责不明的管理弊端。根据该条例第6条之规定，民政部门是唯一的社团登记管理机关；国务院有关部门和县级以上地方各级人民*的有关部门，国务院或者县级以上地方各级人民*授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内的社会团体的业务主管单位。第9条还规定申请成立社会团体，应当经其业务主管部门审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。

　依据上述法律规定，社会团体的成立必须经过两个机关的审查和批准，一个是“登记管理机关”，另一个是“业务主管机关”，寻找到业务主管部门并获得批准是其在民政部门登记成功的先决条件；与此同时，该规定还确立社团的“分层管理”原则，即社会团体的登记管理机关和业务主管单位的行政管辖范围，必须与论文联盟其活动的领域、范围相一致，不同层级的社会团体在成立登记之时应当对应寻找其业务主管部门，由此便为社会团体构建了一套“条块分割式”的管理*［2］。尽管该*相当程度上克服了先前多头管理、多层管理的弊端，并明确了政社间的权责关系，但在客观上却愈发增强了社团对*的从属性和依附度。第一，法律强制规定主管单位的审批作为社会团体登记的先决要件，必将“抬高“社团成立的“门槛”，导致那些拥有管理能力却因为难以找到主管部门的组织无法登记成功并获得合法身份。而要获得“准入”资格就必须遵从*的安排和批准，也便自始造成了政社关系中社会组织 “矮化”的地位。第二，由于法律赋予了主管机关广泛的管理权限，如负责社团内部重大业务、财务活动审查和管理，负责社团内部组织机构的调整、增减审查等等，这便又为*部门控制和干预社团运作和发展提供了合法的保障，从而严重削弱着社团独立性和自主性。

为配合条例的规定，工商联在其章程中也明确了层级定位和管辖关系，旨在为其下属民间商会获取法律地位消除*障碍，即规定各地工商业联合会按行业设立同业公会或行业商会等，工商业联合会是其业务主管单位。然而，现实中工商联下属民间商会却在登记注册时往往困难重重，原因在于工商联章程之规定不为现行的立法所认可。2002年民政部颁发的《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》，授权了诸如总工会、共青团、妇联、侨联等22家人民团体业务主管单位的资格，但惟独将与其性质类同的工商联排除在外，阻碍了工商联民间商会的发展。由于“无法找到”业务主管部门，相当一批行业商会或地域性综合商会失去了注册登记的基本条件，无法以独立的社团法人资格开展正常组织、协调、维权、自律等活动，也无法享受到同类商会组织的法律权利和保护，只能以工商联基层组织的身份履行相关职能；相当一部分经济、商务的服务功能，由于缺少法律主体的身份而只能限于商会内部履行，在经济活动中往往只能依靠一些间接手段来证明自身的主体地位和行为能力；在竞争中遭受歧视和不公待遇的状况比比皆是，无法难以社会的合法性认同和会员的信任，最终导致商会发展举步维艰，一些商会甚至因此而面临着解散的危险。

与双重分层管理相配套，限制竞争的“一地一业一会”之管理制度，也是目前民间商会发展的强大阻滞。受“管控”立法精神的影响，我国《社会团体登记管理条例》规定在同一行政区域内已有业务范围相同或者相近的社会团体，没有必要成立新的，登记管理机关不予批准成立，这便确立了特定地域禁止在同种类行业中多个社会团体并存和竞争的基本原则。尽管该制度可以在一定程度上保证地方*对社团的宏观管理，防止管理中产生权限重叠、职能交叉以及恶性争夺会员的状况，但却引发了种种问题，其中资源独揽的先发优势在社团成立之时显得异常明显。

根据现行*安排，谁先在法律上取得合法之地位，便理所当然的成为该行业领域唯一合法的“代言人”和“垄断者”，其他组织即使代表能力、服务水平再高也碍于法律之规定而难以生成，更无法与之竞争。长此以往，由于缺乏正常的竞争机制，先在社会组织必然会养成“养尊处优”和“不思进取”的思想，其创新的动力难以激发；同时，由于各地早期成立的行业组织多来源于*职能转变而产生的行业协会，其往往官办色彩浓重，对*依附性较强，由它们作为地域行业的“代表人”，事实上很难真正做到立足民间、紧贴会员，反而间接增强了当地政社不分的程度。

在上述*下，民间商会也难逃“命运”之安排，其所隶属的工商领域，很多行业都被相应的官办行业协会 “捷足先登”，实施垄断管理。对会员而言，由于现行*缺乏有效的退出和替代机制。即使他们对行业协会的服务不满，其唯一的选择也只能是无奈退出，而无法另行在工商联之下组建或加入新的商会，最终导致现存的商会组织尽管服务质量低劣但仍然“僵而不死”，同时它还利用*“强有力”地阻止新的组织的产生的恶性循环状况。这种通过制度安排扶持官办社会组织，而禁止同类民间组织的竞争的控制模式，已越来越背离市场经济和公共管理多元化的发展要求，改革与废止已是大势所趋。

三、民间商会管理*的法律调整

基于现行管理*弊端的分析，在法律上进行重新调整便得尤为重要。它将直接决定未来我国政社关系的发展走向，也关乎着民间商会治理功能的切实发挥。首先，在立法上应当打破传统“严格控制”的思维禁锢，将立法的导向转到激发社会组织活力和规范社会组织行为之上，科学地评价社会团体在公共治理中的独特作用和管理优势，运用法律的形式确认和保障其主体之地位，从而营造出商会组织与地方党政部门合作共治的法律环境。具体而言，国家要加快社会组织的立法步伐，尽早制定出统一、完整的法律规范，对社会组织的性质、职能、范围、管理原则、基本权利和义务等做出宏观和科学的界定，为社会组织的运行确立根本之准则；同时，持续提升我国社会组织立法的效力层级，用法律取代行政法规和规章，切实增强其确权、维权及规制之效力。其次，在实践中要充分考虑不同社团组织的独特属性和管理特征，特别在上位法基本框架的统揽下，重点区分其在资源获取、活动内容和运作方式等方面上的差异性，分别制定符合不同类型社会组织的单行法律和实施细则，其中各类商会组织的立法当属其中，从而力争形成完整的商会法律体系。

具体到民间商会，其立法的重心应当放在政会关系的法律重构和商会自治权的法律保护之上。一是充分赋予民间商会各类的治理职能。本着引导、鼓励的立法精神，构筑民间商会完善的权力（利）结构。对符合商会根本属性的自治权利，应结合环境的发展和国外的立法经验给予全面地认定和授权。分类而言，如涉及行业需求和市场发展的商会权限，包括信息调查统计、发展规划设计、技术标准拟定、企业成果鉴定、行业规范的制定等职能；又如涉及市场秩序维护和行业监管的权力，包括业内企业关系调处、市场环境整治、产品价格确定、会员品牌保护、安全生产监管等等；再如涉及商会服务的“俱乐部”产品，包括市场预测、生产和营销证明出具、咨询服务、教育培训、资质考核等；最后涉及商会维权的，其中包括利益关系协调、劳资纠纷调处、侵权处理等等。从而为民间商会有效拓展发展之空间，消除其现时中无权无位、无位无为的发展窘况。二是严格划定*的管理边界，改变、限制*管理方式和干预力度，变微观管制为宏观监督，将*职能定位在激发和规范民间商会的发展之上，并从*上为民间商会的发展“松绑”。此外，考虑到目前民间商会现有实力和发展诉求，立法中应对*援助和支持加以细化规定，其中最关键的便是将扩大民间商会的经费来源，要求*划拨专项经费，在民间商会开办组建、日常办公、办公租赁等方面给予经费支持和财政补贴。

　目前的双重管理的行政*，导致民间商会在成立时困难重重，在成立后会务的开展处处受制，立法对其加以修正已是迫在眉睫，应当通过立法降低目前民间商会的准入“门槛”，本着“轻准入、重监管”，“轻防范、重培育”的立法原则对现有*进行调整。结合我国的现时环境特征和民间商会的发展状况，目前彻底取消论文联盟双重分级管理*，而完全采取发达国家的登记备案或登报申明的管理模式还尚存难度［3］。为此，比较切实可行的改革路径是在立法中弱化登记部门干预力度，而适当扩大业务部门的评价与监督职权，在注重民间商会实体权利保护的基础上，合理划分三者的权责关系。

具体而言，业务主管部门主要负责对民间商会进行实体审查，即对其公益性、经济性、民间性、自律性等要件进行合规性评估，进而确认其是否享有商务服务、反映诉求和协调维权等中介功能；而登记机关则弱化相关的审批权限，其主要职能是对达到法定条件的民间组织进行形式审查并予以登记。通过登记这一法定的许可方式，宣告该组织主体地位的获取和权利和行为能力的享有，为民间商会独立自主的开展各类业务提供条件，使其真正拥有与相关社会主体的平权地位和博弈能力，从而提升其影响力和吸引力。当然，在民间商会的具体运作中，主管业务部门应当建立与之常态化的沟通、协调和监督机制，支持民间商会的业务开展，为民间商会的职能履行提供或筹措各类资源，并监控民间商会行为的合法性。

鉴于目前商会类经济组织尚无统一的业务主管单位，当务之急应在相关法律中明确赋予工商联作为民间商会业务主管部门的资格，为民间商会的生成和发展扫除*障碍。由工商联引导、支持和监督民间商会的职能履行和业务开展，并协调其与地方*的职能互动关系，最终助力民间商会做大做强。上述法律调整方案循稳妥和渐进的改革思路，相对而言更加切合我国政社关系演进规律，能够一定程度上防止由于权力格局深调而形成的改革风险。当然，对于一些民营经济、社会发展水平较高的地区应当鼓励其进行大胆的改革和试点，创新现有的管理模式，诸如降低民间商会准入的“门槛”，简化登记之程序，取消挂靠的规定或整合管理机关等等，并通过其改革成效之评估借以设计未来我国政会管理的科学模式②。

“一业一会”的管理*扼杀了商会间的正常竞争，其实质仍一种垄断管理的思维，目的在于保护官办行业协会的特权利益。在所谓的“在一业一会的制度下，许多行业协会不是以服务求发展，而是以垄断和特权求生存”［4］，对此必须予以立法改变。建议取消现行法规中有关限制竞争的规定，特别是废止在同一行政区域内不得存在业务范围相同或相似的两个或两个以上社会组织的*安排，而通过立法鼓励不同类型但业务范围相近似的商会组织展开正常的服务竞争，激发各类商会组织的治理活力和忧患意识。

上述管理*的变革不仅有助于提升民间商会的管理地位和服务品质，更为深刻的价值在于体现了*对公民*结社权的切实尊重。*应当依法“切断”与相关行业组织的“脐带”关系，将自身定位为一个市场规则的监督者和维护者，从而为各类商会组织的发展创造一个平等、公平的竞争环境［5］。通过对不同商会组织治理绩效的评估和服务的监控，真正地使那些商务服务水平高、民间管理能力强的商会组织脱颖而出，推动商会等社会组织“去行政化”和“去垄断化”的改革进程；同时，依法建立商会的淘汰和退出机制，切实保障参会会员的选择权和评价权，对损害会员利益、扰乱竞争秩序的违法行为给予纠正和惩治，协调各类商会组织的利益关系。民间商会自身也应在竞争机制的统帅下，树立“以质取胜”的发展思路，通过“苦练内功”去提升其服务水平和创新能力，在工商联的引导和协助下不断强化自身代表、维护、中介、规范等各项商务功能，拓展服务领域、提高管理的效率，持续增强对会员企业的影响力和吸引力，出色地完成法律赋予的各项职能，最终能够在公共服务的竞赛中彰显其特殊的治理价值。

注释：

① 由于目前缺乏统一的立法，现实中我国商会呈现出标准界定不一、种类混乱庞杂的状况。为了从整体上建构中国特色的商会法律体系，本研究倾向于选择采用广义的商会概念，即将商会作为上位概念，把由*职能转变而形成的行业协会、工商联系统主管的民间商会以及由中国贸促会组建的中国国际商会等统一纳入法律调整范围之内。本文所论及的民间商会特指我国工商联系统的商会组织，而不同于具有官办色彩的行业协会和从事国际经济商贸事务商会等。

② 日前，广东省推出的《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》中明确规定从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。此举大大降低了社会组织的登记门槛，简化登记程序，突出“宽进”的立法新思维。此外，2011年北京市也推出破解社会组织登记难的新办法：工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类四大类社会组织，可由民政部门直接申请登记，由民政部门兼任业务主管部门或帮助寻找合适的业务主管部门，这些都是对现行管理*改革进行的有益探索。魏铭言.广东社会组织登记不在挂靠 ［n］．