横向生态保护补偿机制
横向生态保护补偿机制，指为促进生态环境质量改善，化解环境保护成本与收益外部性矛盾，由生态环境保护地区与受益地区通过协商建立起成本共担、效益共享、相互监督的机制。比较典型的是跨界流域上下游地区间在水资源、水环境方面开展的生态补偿。
为构建生态补偿机制,还原生态以价值,为环境降压找出口,我国部分省区围绕流域开展了横向生态补偿的实践：
各省、自治区、直辖市人民*，国务院各部委、各直属机构：
实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容。近年来，各地区、各有关部门有序推进生态保护补偿机制建设，取得了阶段性进展。但总体看，生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的*机制尚不完善，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。为进一步健全生态保护补偿机制，加快推进生态文明建设，经党*、国务院同意，现提出以下意见：
1、背景
20世纪50年代以来,一些发达国家和地区开始尝试利用经济手段调整经济社会发展与生态保护的关系,让生态补偿不再是陌生词汇。我国是世界上较早开展生态补偿实践工作的国家之一。
横向生态保护补偿机制
横向生态补偿作为生态补偿的一种重要方式,以保护和可持续利用生态系统为目的,通过采用公共政策或市场化手段,调节不具有行政隶属关系,包括各受益地区隶属于不同的行政区划,分属于不同级次的财政等情形时,但生态关系密切的地区间的利益关系。
为构建生态补偿机制,还原生态以价值,为环境降压找出口,我国部分省区围绕流域开展了横向生态补偿的实践:
党的十八届三中全会提出“坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度”。
十八届四中全会提出“制定完善生态补偿等领域的法律法规”的要求。这些都是*就生态补偿制度建设做出的重大决策。
2011年9月,财政部、环保部印发实施《新安江流域水环境补偿试点实施方案》,正式启动该流域水环境补偿试点工作,新安江流域补偿资金额度为每年5亿元,其中,*财政出资3亿元,安徽、浙江两省分别出资1亿元,形成纵横结合的生态补偿模式。试点实施以来,新安江流域总体水质保持为优。
此外,珠江上游的东江源流域和西江流域,江西、广西、云南、贵州等也在积极进行与广东开展横向生态补偿的前期研究。
2013年党的十八届三中全会通过的《**关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。
2014年*工作报告进一步提出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”,这是我国从*层面最早对横向生态补偿提出要求,从生态补偿到横向生态补偿为生态文明建设提供了重要的制度保障。
2015年的*工作报告明确提到跨区域的流域生态补偿机制。
2015年，**、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿”。
2015年9月，**、国务院印发的《生态文明*改革总体方案》要求“制定横向生态补偿机制办法”。
2016年2月中办国办印发的《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设指导意见》也要求逐步建立地区间横向生态保护补偿机制。横向生态保护补偿机制建设已上升到国家战略层面。
2、试点
流域上下游横向生态补偿最早起源于美国卡茨基尔(Catskill)流域。1993年，纽约市出于保证饮用水质量而增加的过滤系统投入同上游保护投入平衡考虑，与上游地区谈判并建立补偿机制，由上游实施污染治理，纽约市承担一部分成本。
横向生态保护补偿机制
作为横向生态保护补偿重要组成的流域上下游横向补偿机制因下游对上游水质保护的迫切需求，自“十一五”以来一直是地方*进行制度创新的热点领域。2010年底，皖浙两省的新安江流域水环境补偿试点作为全国首个国家推动的跨省上下游水环境补偿试点正式启动。
为促进千岛湖及新安江水资源保护，财政部、环保部共同推动新安江开展生态补偿试点。2012—2014年，*财政每年安排3亿元，两省每年安排1亿元，三年共计安排15亿元，用于横向生态补偿机制建设，目前已取得了明显成效。安徽省拓宽融资渠道，建立“河长”工作制度，深化环境监管措施，大力开展农村环境综合整治，实施干流网箱退养、沿线工厂搬迁、主要干流综合整治等，新安江跨省断面水质保持地表水Ⅱ类，下游千岛湖富营养化状态逐步得到改善。2014年试点到期后，新安江上下流域的浙江与安徽两省主动沟通协调，确定延续政策，两省补偿资金分别增加至2亿元。财政部也及时明确了后续支持政策，推动建立常态化的补偿机制。
在总结试点经验基础上，财政部配合环保部重点推进在九洲江、汀江—韩江、引滦入津流域开展生态补偿。九洲江是广西玉林、广东湛江的重要饮用水源，鹤地水库灌区渠系从北至南贯穿大半个雷州半岛，对保障饮水安全、粮食生产发挥了重要作用。2014年，两省区初步达成了合作协议。2015年以来，两省区又进一步沟通协商，提出了更加明确的水质改善目标、考核要求等。汀江是韩江的重要支流，上游所在的长汀、武平、上杭、永定等县等属于革命老区，被称为客家人的母亲河，是下游广东省梅州市、潮州市、汕头市的重要饮用水源。目前，在福建、广东两省的努力下，补偿机制即将顺利建立。
此外，河北、天津就滦河流域生态补偿多次进行了沟通，在许多方面已经达成了一致意见，具备了良好的工作基础;东江流域对保障珠三角和香港地区生产生活用水具有重要影响，《国务院关于支持赣南等原*苏区振兴发展的若干意见》明确，将开展东江源国家生态补偿试点作为一项重要内容，江西、广东两省也在积极协商推进;陕西、甘肃围绕渭河流域的治理开展了多种形式的合作，等等。
2016年3月，广东省与福建省、广西壮族自治区分别签署汀江-韩江流域、九洲江流域水环境补偿协议;天津市与河北省关于引滦入津流域的跨省水环境补偿机制也即将建立。目前，我国已有20多个省(市、自治区)相继出台了省域内或跨省域流域上下游横向补偿相关的政策措施。
3、政策要点
《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》)是我国首份针对生态保护补偿机制的国家文件，是全国各领域健全生态保护补偿机制的行动纲领。
横向生态保护补偿机制
横向生态保护补偿主要是调节不具有行政隶属关系的地区与地区之间生态环境相关利益关系，但此类跨界生态环境保护事务的权责关系往往不够明确，而且不同地区在环保意识、监测能力和经济水平上差异较大。目前，国家没有发布统一的指导文件和统一的技术规范，因此各地区在进行横向生态保护补偿协商时往往难以在补偿标准、补偿方式、资金管理、效果评估等方面达成共识。《意见》针对横向生态保护补偿提出了战略性顶层设计，为有效推进横向生态保护补偿奠定了重要的政策保障。
《意见》要求横向生态保护补偿“以地方补偿为主、*财政给予支持”，明确了*和地方在横向生态保护补偿上的事权关系，同时也指出*财政将对地方的横向生态保护补偿机制建设提供一定支持，体现了*的引导鼓励，有利于激励地方*积极参与横向生态保护补偿机制建设。
《意见》明确指出横向生态保护补偿的领域除目前实践较多的流域上下游横向补偿外还有受益地区与生态保护地区间的补偿;除常规的资金补偿外，还提出通过对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式进行补偿，这就为地方*探索多元化的横向生态保护补偿模式提供了极大的发展空间。
《意见》不仅明确了横向生态保护补偿机制建设的重点范围，并且明确点出要在长江、黄河、南水北调中线工程水源区、新安江流域、京津冀水源涵养区、广西、广东九州江、福建、广东汀江-韩江、江西、广东东江、云南、贵州、广西、广东西江等地区开展政策试点，把推进横向生态保护补偿真正落到了实处。
4、政策全文
横向生态保护补偿机制
关于健全生态保护补偿机制的意见
国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见
国办发〔2016〕31号
各省、自治区、直辖市人民*，国务院各部委、各直属机构：
实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容。近年来，各地区、各有关部门有序推进生态保护补偿机制建设，取得了阶段性进展。但总体看，生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的*机制尚不完善，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。为进一步健全生态保护补偿机制，加快推进生态文明建设，经党*、国务院同意，现提出以下意见：
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻*总书记系列重要讲话精神，坚持“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党*、国务院决策部署，不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进生态文明建设迈上新台阶。
(二)基本原则。
权责统一、合理补偿。谁受益、谁补偿。科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。
*主导、社会参与。发挥*对生态环境保护的主导作用，加强制度建设，完善法规政策，创新*机制，拓宽补偿渠道，通过经济、法律等手段，加大*购买服务力度，引导社会公众积极参与。
统筹兼顾、转型发展。将生态保护补偿与实施主体功能区规划、西部大开发战略和集中连片特困地区脱贫攻坚等有机结合，逐步提高重点生态功能区等区域基本公共服务水平，促进其转型绿色发展。
试点先行、稳步实施。将试点先行与逐步推广、分类补偿与综合补偿有机结合，大胆探索，稳步推进不同领域、区域生态保护补偿机制建设，不断提升生态保护成效。
(三)目标任务。到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。
二、分领域重点任务
(四)森林。健全国家和地方公益林补偿标准动态调整机制。完善以*购买服务为主的公益林管护机制。合理安排停止天然林商业性采伐补助奖励资金。(国家林业局、财政部、国家发展改革委负责)
(五)草原。扩大退牧还草工程实施范围，适时研究提高补助标准，逐步加大对人工饲草地和牲畜棚圈建设的支持力度。实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，根据牧区发展和*财力状况，合理提高禁牧补助和草畜平衡奖励标准。充实草原管护公益岗位。(农业部、财政部、国家发展改革委负责)
(六)湿地。稳步推进退耕还湿试点，适时扩大试点范围。探索建立湿地生态效益补偿制度，率先在*湿地自然保护区、国际重要湿地、国家重要湿地开展补偿试点。(国家林业局、农业部、水利部、国家海洋局、环境保护部、住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委负责)
(七)荒漠。开展沙化土地封禁保护试点，将生态保护补偿作为试点重要内容。加强沙区资源和生态系统保护，完善以*购买服务为主的管护机制。研究制定鼓励社会力量参与防沙治沙的政策措施，切实保障相关权益。(国家林业局、农业部、财政部、国家发展改革委负责)
(八)海洋。完善捕捞渔民转产转业补助政策，提高转产转业补助标准。继续执行海洋伏季休渔渔民低保制度。健全增殖放流和水产养殖生态环境修复补助政策。研究建立*海洋自然保护区、海洋特别保护区生态保护补偿制度。(农业部、国家海洋局、水利部、环境保护部、财政部、国家发展改革委负责)
(九)水流。在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊，全面开展生态保护补偿，适当提高补偿标准。加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。(水利部、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、财政部、国家发展改革委负责)
(十)耕地。完善耕地保护补偿制度。建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度，对在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区实施耕地轮作休耕的农民给予资金补助。扩大新一轮退耕还林还草规模，逐步将25度以上陡坡地退出基本农田，纳入退耕还林还草补助范围。研究制定鼓励引导农民施用有机肥料和低毒生物农药的补助政策。(国土资源部、农业部、环境保护部、水利部、国家林业局、住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委负责)
三、推进*机制创新
(十一)建立稳定投入机制。多渠道筹措资金，加大生态保护补偿力度。*财政考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异，通过提高均衡性转移支付系数等方式，逐步增加对重点生态功能区的转移支付。*预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。各省级人民*要完善省以下转移支付制度，建立省级生态保护补偿资金投入机制，加大对省级重点生态功能区域的支持力度。完善森林、草原、海洋、渔业、自然文化遗产等资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理办法，逐步扩大资源税征收范围，允许相关收入用于开展相关领域生态保护补偿。完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，加强对生态保护补偿资金使用的监督管理。(财政部、国家发展改革委会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、税务总局、国家林业局、国家海洋局负责)
(十二)完善重点生态区域补偿机制。继续推进生态保护补偿试点示范，统筹各类补偿资金，探索综合性补偿办法。划定并严守生态保护红线，研究制定相关生态保护补偿政策。健全*自然保护区、世界文化自然遗产、*风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等各类禁止开发区域的生态保护补偿政策。将青藏高原等重要生态屏障作为开展生态保护补偿的重点区域。将生态保护补偿作为建立国家公园*试点的重要内容。(国家发展改革委、财政部会同环境保护部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国务院扶贫办负责)
(十三)推进横向生态保护补偿。研究制定以地方补偿为主、*财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。鼓励在具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、受各种污染危害或威胁严重的典型流域开展横向生态保护补偿试点。在长江、黄河等重要河流探索开展横向生态保护补偿试点。继续推进南水北调中线工程水源区对口支援、新安江水环境生态补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、云南贵州广西广东西江等开展跨地区生态保护补偿试点。(财政部会同国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局负责)
(十四)健全配套制度体系。加快建立生态保护补偿标准体系，根据各领域、不同类型地区特点，以生态产品产出能力为基础，完善测算方法，分别制定补偿标准。加强森林、草原、耕地等生态监测能力建设，完善重点生态功能区、全国重要江河湖泊水功能区、跨省流域断面水量水质国家重点监控点位布局和自动监测网络，制定和完善监测评估指标体系。研究建立生态保护补偿统计指标体系和信息发布制度。加强生态保护补偿效益评估，积极培育生态服务价值评估机构。健全自然资源资产产权制度，建立统一的确权登记系统和权责明确的产权体系。强化科技支撑，深化生态保护补偿理论和生态服务价值等课题研究。(国家发展改革委、财政部会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家统计局负责)
(十五)创新政策协同机制。研究建立生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态保护补偿协同推进生态环境保护的新机制。稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革试点，加快形成损害生态者赔偿的运行机制。健全生态保护市场体系，完善生态产品价格形成机制，使保护者通过生态产品的交易获得收益，发挥市场机制促进生态保护的积极作用。建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，完善有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易平台。探索地区间、流域间、流域上下游等水权交易方式。推进重点流域、重点区域排污权交易，扩大排污权有偿使用和交易试点。逐步建立碳排放权交易制度。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和*采购等政策。(国家发展改革委、财政部、环境保护部会同国土资源部、住房城乡建设部、水利部、税务总局、国家林业局、农业部、国家能源局、国家海洋局负责)
(十六)结合生态保护补偿推进精准脱贫。在生存条件差、生态系统重要、需要保护修复的地区，结合生态环境保护和治理，探索生态脱贫新路子。生态保护补偿资金、国家重大生态工程项目和资金按照精准扶贫、精准脱贫的要求向贫困地区倾斜，向建档立卡贫困人口倾斜。重点生态功能区转移支付要考虑贫困地区实际状况，加大投入力度，扩大实施范围。加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度，合理调整基本农田保有量。开展贫困地区生态综合补偿试点，创新资金使用方式，利用生态保护补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿。(财政部、国家发展改革委、国务院扶贫办会同国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局、国家能源局负责)
(十七)加快推进法制建设。研究制定生态保护补偿条例。鼓励各地出台相关法规或规范性文件，不断推进生态保护补偿制度化和法制化。加快推进环境保护税立法。(国家发展改革委、财政部、国务院法制办会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、税务总局、国家林业局、国家海洋局、国家统计局、国家能源局负责)
四、加强组织实施
(十八)强化组织领导。建立由国家发展改革委、财政部会同有关部门组成的部际协调机制，加强跨行政区域生态保护补偿指导协调，组织开展政策实施效果评估，研究解决生态保护补偿机制建设中的重大问题，加强对各项任务的统筹推进和落实。地方各级人民*要把健全生态保护补偿机制作为推进生态文明建设的重要抓手，列入重要议事日程，明确目标任务，制定科学合理的考核评价体系，实行补偿资金与考核结果挂钩的奖惩制度。及时总结试点情况，提炼可复制可推广的试点经验。
(十九)加强督促落实。各地区、各有关部门要根据本意见要求，结合实际情况，抓紧制定具体实施意见和配套文件。国家发展改革委、财政部要会同有关部门对落实本意见的情况进行监督检查和跟踪分析，每年向国务院报告。各级审计、监察部门要依法加强审计和监察。切实做好环境保护督察工作，督察行动和结果要同生态保护补偿工作有机结合。对生态保护补偿工作落实不力的，启动追责机制。
(二十)加强舆论宣传。加强生态保护补偿政策解读，及时回应社会关切。充分发挥新闻媒体作用，依托现代信息技术，通过典型示范、展览展示、经验交流等形式，引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的意识，自觉抵制不良行为，营造珍惜环境、保护生态的良好氛围。
国务院办公厅
2016年4月28日