深圳行政管理*改革创新评析

[摘要]深圳作为改革开放的“试验田”，在行政管理*改革方面始终走在全国前列，在公务员制度建设、审批制度改革、*机构改革、法治*建设等方面为全国范围的改革提供了借鉴，然而深圳的行政管理*改革却始终未能突破传统*的制约，面临着困境，分析问题形成的原因将为深圳行政管理*改革取得突破性进辰提供帮助。

[关键词]行政管理*；改革；创新；深圳

传统行政*是把计划经济*和*集权命令结合在一起的“黏合剂”，其弊端主要体现在机构重叠、部门林立、党政不分、政企不分；集权过多，指挥失灵；办事扯皮，效率低下。经济与政治之间存在的制度关联使得市场经济*的建立和完善必须进行行政管理*改革，改革的核心是转变*职能，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理*，避免*职能出现越位、错位和失位的现象。深圳作为改革开放的“排头兵”，不断推进行政管理*改革创新：打造一支高素质的公务员队伍，全面建立公务员制度；创新*管理职能，推进审批制度改革；依据市场经济*的需要转变*职能，推进*机构改革；依法行政，建设法治*。

一、建立公务员制度

公务员制度是国家政治*的重要组成部分，是由一系列具*度有机构成的法规体系和管理*。*的行政管理要想有效运行，就必须拥有高素质、专业化的国家行政管理队伍。从公共行政学的角度来看，公务员制度是适合一般管理规律的*管理*，具有非常深刻的科学内涵。公务员制度的建立有利于*选拔优秀行政人才，提高*工作人员的基本素质，实现*公务人员职业化，提高*工作效率，激发*工作人员热情，保持*廉洁高效。wWw.11665.COM

深圳市经过“从易到难，循序渐进”的不断探索，全面建立公务员制度。深圳先后出台一系列规章制度，构成公务员管理的制度支撑，建立起公务员人才选拔、人员流动和利益保障机制。在公务员选拔机制方面，深圳市规定，凡属需补充公务员的单位，必须根据编制和职位空缺情况申报计划，不摘各自为政，由市里统一招考；考试分笔试和面试，根据笔试成绩按1：3的比例确定进入复试的人员；面试考官实行持证上岗制度；坚持宁缺勿滥的原则，如果参考人员全部不合格，则下次再行公开招考；注重公开，做到招考职位、名额、条件、成绩、结果公开，实行“阳光下的竞争”，同时还注意打破地域和身份的限制，进一步优化人才的来源，使优秀人才能够脱颖而出，这也是建立公务员制度最重要的意义。在公务员流动机制方面，深圳通过健全公务员的退休、考核、纪律奖惩、职务升降、辞职辞退以及交流回避等制度，增强出口渠道，使公务员能进能出，能上能下，建立起合理有效的流动机制。在公务员流动机制中，深圳注重发挥考核的关键作用。1995年，深圳在以往考核的基础上，尝试在国家人事部规定的优秀、称职、不称职三档之中增加规定基本称职一档，从1996年开始凡是考核被评为基本称职的人员，一律停止公务离岗培训，培训不合格以及合格后不服从安排的，均予以辞退。在公务员利益保障机制方面，深圳规定公务员在履行义务的同时，享有相应的权利：实行全国统一工资加特区津贴的工资制度；建立申诉控告制度，对于机关作出的涉及公务员人事处理决定不服的，可以向有关机关提起申诉；对于侵犯公务员权利的行为，可以向有关机关提出控告；建立相应的住房、社会保险等福利制度，保证公务员队伍的稳定。

深圳通过公务员制度建立起一支高素质的专业化国家行政管理队伍，提升了*行政能力。但深圳公务员制度在运行之后也存在一些问题：职位分类不够科学合理；公务员考试科目和考试内容设置不够科学；公务员考核存在形式化的倾向，考核内容空泛，考核指标体系缺乏针对性，考核结果没有起到激励的导向作用等等。这些问题的存在都会影响公务员制度功能的发挥，深圳公务员制度需要在实践中不断完善，以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，推进公务员管理的科学化、*化和制度化，进一步完善公务员录用、考核、奖惩、培训等方面的制度，建设一支“政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良”的公务员队伍。

二、改革审批制度

在传统的计划经济*下，审批作为*管理社会、经济活动的基本手段，发挥着重要作用。但随着市场经济*的逐步建立，传统审批制度的弊端不断显现：审批事项过多过滥，审批程序烦琐，效率低下，妨碍市场机制的发挥；审批权力与责任脱离，与权力主体利益挂钩现象严重；审批行为不规范，*裁量权大，缺乏有效监督机制。市场经济*的完善需要对审批制度进行改革。深圳自建立经济特区以来，围绕转变*职能、精简机构，先后进行过多次*管理*改革，行政审批制度作为传统行政管理*的重要内容，不可避免地受到影响，从而具有以下三个特点：一是与市场经济*初步形成相适应，深圳有关社会活动的审批项目已经成为审批项目的主体；二是审批权限的主要执行者是主管部门，而不是*序列中的综合协调部门；三是主管部门保留的审批权限，仍对资源配置过程和方式有重要影响，突出地表现为限制市场进入和限制市场竞争以及限制市场化的范围。从这个角度来说，审批成为深圳政企不分的最后纽带。

深圳率先在全国对行政审批制度进行了大刀阔斧的改革：对能够由市场调节的坚决取消审批；对继续保留的审批和核准事项依法进行规范；尽量减少审批环节，简化审批手续，改进审批方式，增加审批透明度，制订严密的审批操作规程，同时注重审批后续监管，正确处理好“放”与“管”的关系。

深圳审批制度改革取得了显著成效：第一次改革将*审批(核准)事项由原有的1091项减少到628项，减幅42.4％；第二次改革在第一次改革的基础上(加上国家和省下放的44项)，再减少277项，减幅41.2％，两次改革共减少审批(核准)事项740项，减幅65.4％。其中第二轮改革在市、区、镇(街道)三级同时进行，得到了社会各界的积极支持，在全国产生了较大影响。在前两次审批制度改革的基础上，深圳在2003年出台《关于深化我市行政审批制度改革的实施方案》的通知，正式启动深圳市第三轮行政审批制度改革，行政审批和核准事项在上两次改革减到385项基础上，再减30％，审批时限缩短30％。同时提出要坚决防止只是简单地合并一些审批项目或者裁减一些无关紧要的项目，而对那些涉及部门利益、“含金量”高的项目紧抓不放，从而将审批制度改革推向新的阶段。

深圳率先进行审批制度改革，取得了突出成就，对全国产生了示范作用，审批制度改革在很大程度上改变了以传统的管制和审批为特征的行政管理模式，对深圳市场经济的发展，尤其是加入wto后深圳*改革起到了重要作用。但是审批制度改革也面临着困境，存在一些比较尖锐的问题，尽管行政审批的数量大幅减少，但一些根本性的行政审批没有变化，而且*改革的问题也无法量化，仅仅从数量的缩减得出行政审批制度改革取得根本性突破的结论似乎并不科学。尽管处于改革最前沿，但深圳是中国的深圳，国家的传统职能，即计划经济下的*职能，在没有完全转变的情况下，就会有惯性的延续力量，在惯性的作用下，传统职能会以各种方式强制性地影响和渗透它的每一个组成部分。传统行政管理*要求深圳与它保持一致，如*有审批，深圳也得有审批，内地有审批，深圳也得有审批。深圳的审批制度改革遇到的阻碍有些是深圳自身无法解决的，需要中国*改革的整体推进。2004年5月，国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项目495项，加上前两批已取消和调整的项目，国务院部门共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1％，2004年7月1日正式实施的《*行政许可法》按照合理与合法、效能与便民、监督与责任的原则，对行政许可的设定和实施都进行了规范，对行政审批权力、简化行政审批程序、提高办事效率和提供优质服务等方面作出了明确规定，是我国行政审批走向制度化、规范化、法制化的重要标志。这种宏观环境的改善，对深圳的行政审批制改革产生巨大推动作用。

三、推进*机构改革

深圳市在*十六大闭幕后不久召开了一个小范围的讨论会，议题是根据十六大报告提出的“精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进*机构改革”。经过酝酿，“行政三分制”方案逐渐浮出水面。深圳作为*编制办选定的试点，“行政三分制”方案的提出，标志着新一轮行政管理*改革拉开序幕。

*机构改革是行政管理*改革的重要内容，盲目追求*机构的压缩和减少，而不重视优化组织结构，难以避免“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的恶性循环。以往的*机构改革坚持一种职能由一个部门管理的设置思路，必然导致*机构庞大。随着现代公共事务的内在联系日益紧密，政务综合管理成为*机构设置的主要趋势，行政三分制可以说是对大部门*改革的初步尝试。

“行政三分制”主要借鉴香港和英联邦国家行政改革的经验，但在运作机制上也会引入美国、北欧等国家的一些经验，其主要内容是将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调。“行政三分制”方案的构想是在事务分析、职能分析的基础上，以大行业、大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局，决策权在决策局，执行权、审批权在执行局；决策局只管决策，而执行局则是单一的执行；单独设立监督部门，监察局、审计局地位相对独立，部门首长直接对市长负责。在方案的设计者看来，“行政三分制”具有很强的创新意义：(1)通过合理分解权力，实现权力的有效制约，使决策更*、科学，执行更透明、公正，监督更有效、有力，避免权力过于集中在某一部门、某一环节而导致失范的现象；(2)通过规范决策权、执行权和监督权，使职能部门各司其责，形成整体合力和制衡效应，防止权力滥用；(3)有助于解决公共管理的主体多元化问题，建立低成本、高效率的服务型*；(4)有助于实现行政管理*化、科学化，通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等行政参与新方式，广泛吸纳民意，在充分论证基础上，形成决策方案，从而大大地减少决策失误，提高决策质量和决策水平。行政三分制的实施，将使*从“全知全能”转变为“有限责任”，从权威命令转变为科学决策，从人治管理转变为依法行政，从“传统部门利益型*”转变为“现代公共服务型*”，因而成为“今后20年政治改革的第一步”。

行政三分引起了海内外广泛关注，深圳也在期冀凭此重塑“改革先锋”的光环。但在实践中，“行政三分”改革并没有坚持下去，原因是多重的，但是最根本的原因还在于缺乏内部的改革动力。被认为在深圳有“八分胜算”的“行政三分”改革，对利益的触动比以往任何一次改革都大，因而受到的阻力也比以往任何一次改革都大。行政管理*改革需要环环相扣的*部门的积极支持，但是*会操纵不合他们利益的政策的实施过程，使之变形，甚至流产，对于**改革而言尤其如此。“行政三分”主要涉及的是局级*的权力和利益，所有机构重新设置，有些局将被取消，局长们面临整体“洗牌”的问题。逻辑严谨，措辞铿锵的改革方案面临着来自*内部的改革阻力，高层达成共识的改革意愿并没有使*内部的消极者执行这些方案。2004年3月《深圳市深化行政管理*改革试点方案》出台，经过多次修改的试点方案与舆论所期待的将行政*中的决策、执行、监督三者分离的设计相比，已发生了很多实质性的变化。“行政三分”的失败并不能否定其合理性，**新近出台的《关于深化行政管理*改革的意见》要求按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，进一步优化*组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门*，这或许是对深圳当年改革意义的最好评价。

四、依法行政，建设法治*

法治是政治文明的核心内容，也是政治文明建设的重要途径。法治意味着治国方略的重大转变，标明“自尊自主的人文生活、理性规范的社会合作、亲和可敬的司法正义以及有效节制的*权力”的理念成为整个社会的共同诉求。深圳获得立法权之后，积极推进依法治市，建设法治*，在经济立法、社会立法和行政立法方面都取得了显著成就。法治与市场经济良性互动，特区法治程度不断提高，是深圳行政管理*改革的重要内容。

建设法治*，坚持依法行政，将公共管理和行政行为纳入法制化轨道，既是贯彻依法治国基本方略的要求，也是深化行政管理*改革的重要目标。依法行政是依法治国的关键，是衡量国家法治化程度的重要标尺，在向法治国家迈进的历史进程中，最大的障碍始终是法律的权威难以建立，中国传统*人治色彩浓厚，习惯将政策和命令放在高于法律的位置上，法治的基础薄弱。

深圳在依法行政方面取得了显著成效，主要体现在以下方面：(1)完善行政行为的法律依据，2000年10月，深圳市*发布《深圳市行政机关规范性文件管理规定》，决定自2001年起，对市*及其工作部门、各区*制定的规范性文件实行统一审查、统一要求、统一公布的“三统一原则”，凡不按“三统一原则”指定的规范性文件不具有执行效力”；(2)推进城市管理综合执法，进行行政执法*改革，精简了执法队伍，解决了执法主体是否合法、多头执法、重复处罚、执法效率低下等问题，提高了行政效率，优化了特区环境，促进了经济发展；(3)推行依法行政责任制，从执法主体、执法程序、权力监督等方面进一步加强行政的法治化程度；(4)实行持证上岗制度，对全市执法主体进行清理，使全市的执法主体进一步规范，委托执法主体也得到明确，执法人员的法律素质逐步得到提高；(5)推行行政机关和行政行为法定化，1999年1月，深圳市委作出《关于加强依法治市，加快建设*法治城市的决定》，提出从九个方面实现行政机构和行为法定化，规范*行为，提高行政效率，促进廉政建设，建立“高效、务实、廉洁”的服务型*；(6)加强行政复议工作，深圳市*于2000年制定了《深圳市人民*行政复议工作规则》，由设在深圳市法制局的行政复议办公室依法对不服市*有关部门具体行政行为向市行政复议办提起行政复议案件进行处理，从而提高行政机关依法行政的自觉性；(7)建立*法律顾问制度，通过前移审查关口将*行为导入法制轨道，为*重大决策、行政行为及重大合同行为提供法律意见，有效避免了决策错误和行政违法。

深圳在经济*改革中表现出的“敢闯”、“敢冒”的创新精神并没有在行政管理*改革中充分体现出来，相反在行政管理*改革中深圳显得有些“凝滞”，与深圳在市场经济*改革中显示出巨大的勇气相比，在行政管理*改革创新方面，深圳似乎缺少了锐气。尽管深圳的行政管理*改革创新始终走在全国的前列，但从总体上看，深圳行政管理*改革在一定程度上仍然在旧*的圈子内打转，与经济*改革相比，行政*改革的步伐明显滞后。究其原因，可以归结为以下几方面：一是思想观念上存在顾虑，认为深圳只是经济特区，而不是政治特区，对政治与行政的关系认识不清，因而改革的顾虑比较多，限制了改革的全面性和系统性。二是市场经济*本身不完善，社会自治能力不强，*放权容易形成权力真空，导致*不得不介入本应由行业协会、中介组织管理的社会领域。三是既得利益者的阻碍。审批制度改革、“行政三分制”方案都会改变现有的权力和利益关系格局。现行**的弊端导致*权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。行政审批改革之所以难以深入，除了*自身定位不准之外，利益驱动是非常重要的一个原因。行政机关和行政官员无自我利益倾向，大公无私的道德人假设并不成立。四是深圳是中国的深圳，其行政管理*改革在很大程度上受制于*发展的整体环境，深圳的问题也是中国的问题，深圳行政管理*改革创新中面临的困境，并非单纯依靠深圳自身“敢闯敢试”就可以解决，传统行政管理*巨大的整合力量限制着深圳行政管理*改革创新的空间。深圳虽然承担着先试先行的历史使命，但是深圳的先试先行要受到中国整体行政管理*改革的制约，这在一定程度上决定着深圳的行政管理*改革能走多远。深圳作为国家的组成部分，传统的行政管理*的惯性会产生一种延续力量，影响到深圳的行政管理*改革。在单一制的*集权国家里，地方行政*创新离不开上层推动。尽管深圳行政*进行了多次改革，有的来自全国统一行动，有的来自自主改革，但是其改革的创新成分、想象力、试验意义等都在逐步弱化。频繁的改革影响到制度化程度的提高。而以法治化、制度化、程序化、理性化为取向的改革却在另一个层面上把创新的冲动拉回到现行*来。深圳*审批制度的改革受到广东省乃至整个国家审批制度的制约，在没有进行整体审批制度改革之前，传统行政*在很大程度上消解了审批制度改革的创新程度，使得深圳的审批制度改革大打折扣。而“行政三分”方案的最终妥协，更是表明尽管经济*的改革会催生行政管理*改革，但行政管理*改革需要一个各项配套改革整体推进的宏观环境。在中国改革开放的历史进程中，深圳具有符号意义，标志着“敢闯”、“试验”和“创新”，从改革开放的“试验田”到*示范城市，深圳担负着沉重而神圣的历史使命，特区绝不只是在经济方面发挥作用，更多的是要通过经济发展推动政治进步，从而体现*制度的优越性。深圳要继续“特”下去，就必须要增加创新优势，在行政管理*改革创新方面继续发挥示范作用。