杜玉波:把教育经费花到最需要的地方

强政策、强财政、强地方:4%是党*、国务院确定的目标，实现4%是中国教育发展史上的一个重要里程碑

近日，教育部、国家统计局、财政部发布了《国家教育支出统计公告》，显示2012年，国家财政教育支出达到2.2万亿元，占国内生产总值的4.28%，实现了《2010年国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》设定的4%的目标。4%是如何实现的？这笔巨款是如何使用和管理的？党委副书记、教育部副部长杜玉波最近就这些问题接受了记者的专访。

强有力的政策、强有力的金融和地方努力；

4%是党*、国务院确定的目标，实现4%是我国教育发展史上的一个重要里程碑。

问:为什么可以达到4%？

答:党*、国务院一贯高度重视加大财政对教育的投入，把发展教育作为治国理念和战略投资的优先保证。实现4%是党*、国务院确定的实施教育优先发展战略的目标。早在1993年，党*、国务院就发布了《中国教育改革和发展纲要》，首次提出到2000年实现4%的目标。由于中国财政收入占国内生产总值的比例很低，2000年没有达到4%。2006年，党的十六届六中全会决定第二次提出逐步达到4%。2010年，**和国务院颁布了《国家教育规划纲要》，明确设定2012年4%的目标，并设定了完成的最后期限。

4%之所以能够实现，主要是因为:第一，有效的政策。为实现4%的目标，国务院专门下发了《关于进一步加大财政教育投入的意见》，并出台了严格执行教育经费法定增长要求、提高财政教育支出在公共财政支出中的比重、提高基本建设投资在教育预算中的比重、拓宽财政教育经费来源等一系列重大政策。国务院召开了专门的电话会议。国务院副总理刘延东出席并全面部署实施4%。在连续几年的*工作报告中，落实4%是国务院的重点任务之一。可以说，中国的财政收入仍然处于国内生产总值的低端，达到了4%，其决心和努力在世界上是罕见的。

第二，财务实力。财政教育经费占教育总投资的80%以上，是教育的最大保障。在国家财政教育经费中，公共财政预算拨款的比例接近90%，是最大的资金来源。在国家公共财政支出中，财政教育支出占16%以上，是公共财政的最大支出。作为一个发展中大国，对教育日益增加的财政投资有力地支持了一个教育大国向教育强国迈进。

第三，地方努力。**充分发挥了它的模范作用。在增加相应层次教育支出的同时，进一步增加了地方教育发展的转移支付。在每年2.2万亿的教育财政支出中，不到20%由**支出，80%由地方支出。地方*是财政教育经费投入、使用和管理的主体，做出了巨大努力和贡献，实现了4%。可以说，没有地方的努力，4%是不可能实现的。

问:为达到4%采取了哪些具体措施？

答:要如期实现4%的目标，投入的资金量很大，任务很艰巨。必须有可操作和可执行的政策和措施。为此，财政部和教育部采取了三项主要措施:

一是教育财政支出比例逐步得到批准。4%是一个全国性指标。在现行制度下，只有明确规定各级*教育经费的预算安排，才能达到4%。因此，**合理地批准了地方、省和年度财政支出中财政和教育支出占公共财政支出的比例。各省财政部门也采取了同样的方法，对市县进行合理分解，分步实施。这是实现4%目标的最核心措施。

二是拓宽财政教育经费来源。主要包括:统一征收附加教育费，全面征收地方附加教育费，从土地出让收益中征收教育经费。2012年，这三个渠道投入的资金占9%，是对财政教育投入的重要补充。

第三，建立评价和激励机制。财政部会同教育部对各地区的财政和教育投资进行了动态监测和综合评估，并设立了综合奖励和补充基金。表现好的人会得到奖励。如果财政教育支出增长率低于公共财政经常性收入增长率，直接“一票否决”充分调动了*和地方*的积极性，对实现4%的目标发挥了重要作用。

问:实现4%对教育意味着什么？

答:实现4%是中国教育发展史上的一个重要里程碑。2008年至2012年，国家财政教育支出总额达到7.9万亿元，年均增长20%以上，是改革开放35年来增长最快、增幅最大的一年。2012年，国家财政性教育支出超过2万亿元，比20年前增长近25倍。随着4%的实现，国家的教育经费逐年增加。一些重要的、好的和困难的事情已经做了很多年却没有做，这些事情极大地促进了教育的发展和公平。

问:你如何看待4%的实现率？

答:4%的实现表明财政和教育经费水平达到了历史最高水平。但这不是终点，而是一个新的起点。

一方面，我们拥有世界上最大的教育，还有许多地方需要更多的钱。目前，全国各级各类教育中有2.6亿学生和1500万教师，几乎相当于一个美国、两个俄罗斯和四个法国的人口规模。要维持这种大规模教育的正常运行，需要持续稳定增长的资金保障。实现4%后，国家财政每年用于教育的支出将超过2万亿元，达到历史最高水平，但保障水平仍然较低，尤其是各级各类教育学生的平均支出远低于中高收入国家的平均水平。在2万多亿元的财政教育经费中，70%是教师工资、学校办学经费等刚性支出，4%用于清偿债务和弥补历史债务，有的用于军校、党校等非国家教育，有的用于退休人员等社会支出。

另一方面，与实现中国梦、完成党的十八大和十八届二中、三中全会提出的教育发展目标和改革任务相比，教育仍存在许多薄弱环节，差距还很大。教育是实现中华民族伟大复兴中国梦的基础。中国*第十八次全国代表大会的报告提出了“两个提高，两个进入，一个基本”的教育发展目标。“全民教育水平和创新人才培养水平明显提高，教育现代化基本实现，进入人才强国和人力资源强国行列”。同时，也对各级各类教育的发展提出了明确要求:办好学前教育，均衡发展九年制义务教育，基本普及高中教育，加快发展现代职业教育，促进高等教育内涵发展，积极发展继续教育等。为了全面落实这些目标和要求，努力实现人民满意的教育，各级*仍需严格执行教育经费增长的法定要求，依法加大财政投入，巩固4%的成果，进一步提高教育经费保障水平。

保护基础，完善短板，促进公平；

4%的人坚持突出重点，多做“及时帮助”的好事

问:4%的钱去哪里了？

答:4%的结果来之不易。为了把有限的教育经费用在最需要的地方，我们掌握了一个基本原则，就是突出重点，利用好增量，多做“及时帮助”。新增教育经费主要投向农村、边远地区、贫困地区和少数民族地区，投向弱势群体和师资队伍建设，主要用于保障基础、补充短板和促进公平。

问:基本保证是什么？

答:基础教育有保障，义务教育有“保障”。从各级各类教育的分布情况来看，4%以上的财政资源用于义务教育，完全由公共财政负担。自2006年以来，农村义务教育经费保障机制不断完善，实施了“两免一补”政策(免除学杂费、免费提供课本和经济困难家庭寄宿生生活费补贴)。每个学生公共资助的基准配额标准已经提高了三倍。2008年，实行城市义务教育免收学杂费政策，从农村到城市全面实现免费义务教育。2009年，农村义务教育学校债务全面实施，四年内消除债务900多亿元，基本解决历史债务问题。“两基”国家检查于2011年完成，九年制义务教育由东向西全面普及。*对义务教育的法律义务已经真正落实。

(2)保护教师的工资和学校的运作。从具体支出来看，4%的财政资源近一半用于教师工资，占47%；将近一半的财政资源用于维持学校的运作和改善其条件，占49%。通过实施教师工资“不低于公务员平均工资水平”的法定要求，农村教师工资全额纳入财政预算，义务教育学校教师首先实行绩效工资制度，确保1000多万农村教师的收入水平。在过去的五年里，学校建设资金的比例增加了6个百分点。学校安全项目始于2009年，*预算为300亿元，地方投资为3500亿元。加固改造了3.5亿平方米存在安全隐患的校舍。全面提高中小学抗震防灾综合能力。该国四分之一的学校建筑已经改变了外观。近年来，一些地方发生了地震，但加固后的校舍经受住了考验。他们没有一个因灾难而倒下。其中许多也成为当地人的避难所和安置地。

问:什么是“填充”短板？

答:从各级教育来看，学前教育和职业教育主要是“补充”。在过去的五年里，学前教育的财政投资增长最快，年均增长率为49%。第二是职业教育，年均增长率为26%。通过实施农村学前教育促进工程，**动员240多亿元，带动地方850多亿元，不断拓展农村学前教育包容性资源，入学率提前达到2015年发展目标。通过实施职业教育实训基地和示范性高职院校建设，职业教育办学条件得到了很大改善。从区域分布来看，主要是“补充”中西部地区。4%的财政资源有一半以上用于中西部地区，财政教育投资在五年内翻了一番。**三分之二的教育支出已经转移到地方*。*教育转移资金的百分之九十用于支持中西部地区。实施了一系列重大生计项目，包括建造寄宿学校、翻新初中校舍、学校安全项目、翻新薄弱学校、学生营养改善计划和翻新高中。

问:促进公平如何体现在教育投资中？

答:解决弱势群体的教育问题，发展贫困地区的教育是教育中最大的民生问题。通过近年来的努力，从学前教育到研究生教育的学生资助政策体系已经基本建立，系统地保证了没有学生因家庭经济困难而辍学。目前，全国各级各类教育的2.6亿学生中，有三分之二享受免费教育政策，三分之二享受各种补贴政策。可以说，教育公平是近年来做得最好的事情。

首先，补贴政策将完全覆盖。在义务教育阶段，从最初的“两免一补”到免除农村寄宿生的伙食费和营养餐补贴，至少实行“三免两补”(免除学杂费、教科书费和住宿费，以及伙食费和营养餐补贴的“补充”)。在非义务教育阶段，按照“地方第一，*补助”的原则，全国32个省(包括*兵团)已推进建立学前教育补助制度。对于中等职业学校，*将优先考虑免学费和国家补助，辅之以实习、学校和社会援助。对于普通高中，国家补助是主体，学校和社会援助是补充。对于大专生来说，有很多方法可以弥补，从国家奖学金、国家助学贷款、学费补偿贷款，到校内奖学金、勤工俭学、困难补贴、食品补贴、学费减免、“绿色通道”等等。从2012年开始，建立了研究生资助政策体系，包括国家奖励和赠款、学术奖学金、国家学生贷款和"三助"工作补贴。可以说，从幼儿到研究生，这项政策已经完全覆盖。

第二，补贴范围不断扩大。农村地区的义务教育完全由公共财政负担。中等职业学校的免费政策扩大到所有农村学生和城市农业相关专业。80%的农民工子女免费进入公立义务教育学校。农村儿童，无论是在农村还是在城市，无论是接受义务教育还是中等职业教育，都不花钱上学。每年，全国近10%的幼儿园儿童享受各种补贴，100%的农村义务教育学生和2200万城市义务教育学生同时享受免学费和书本费政策，约3000万农村寄宿生免除住宿费，中西部地区一半以上的农村义务教育寄宿生享受生活费政策。 超过1/4的农村义务教育学生享受营养餐补贴，30%的中等职业学校学生、20%的普通高中学生、大专学生和所有研究生享受国家助学金，近10万名大专学生和研究生享受国家奖学金。

第三，财政投入不断增加。4%的学生资助资金在五年内增加了89%。其中，对学前教育的补贴是从零开始的，对普通高中学生的补贴在五年内增加了五倍。2012年，全国共资助学生8400万人，资助金额超过1000亿元，不包括学生人数和免费义务教育经费、免费教科书和营养改善计划。其中，*投资占70%以上，比2006年高出13倍以上，仅**用于学生资助的资金就增加了近20倍。

系统理财，厉行节约，阳光理财；

努力建设教育经费管理的“高压线”

问:每年超过2万亿元不是一个小数目。如何管理资金？

答:我刚才说过，实现4%是继续保持教育财政投入力度、加强教育经费使用管理的新起点。2013年是实现4%后的第一年，也是教育部确定的“教育基金管理年”。教育部专门下发了《关于开展“教育经费管理年”进一步使用和管理教育经费的通知》，并对加强经费使用管理进行了统筹安排。举办“教育经费管理年”现场推介会，总结交流各地管理教育经费的典型经验。同时，为了把有限的教育经费用在“刀刃上”，我们和财政部门把工作重点放在了三个方面:第一，在制度建设方面，要统筹完善教育财政*，坚持用制度来管理资金，确保资金的使用和管理有章可循；第二，在支出方面，重点是开源节流，勤俭节约，确保有限的教育经费用在“尖端”上。第三，在加强监管方面，要注重信息披露，实施“阳光金融”，确保资金使用的安全、规范和透明。

问:近年来，教育部在教育财政体系建设方面做了哪些工作？

答:制度是标准化管理的前提。近年来，财政*改革不断深化，教育规模不断扩大，教育经费总量不断增加，教育财政工作积极适应变化，体现教育产业特色的财政*得到整合和完善。

一是预算制度逐步完善。“大收入、大分行”、“两上两下”将使预算管理更加完整、准确、*，不再是预算部门的“一个字”。单一账户，国库集中支付，更严格的用钱，这是教育的钱，没有一分钱可以跑；公开招标和*集中采购节约了成本，提高了效益。国有资产的使用和处置更加规范，学校拥有更大的自主权。

第二，应及时修订行业体系。根据新的事业单位财务制度和会计制度，我们修订并颁布了新的中小学和高等学校财务制度和会计制度，“一校一账”，独立使用，自我监督。新制度使学校的财务管理更加规范，学校的主导地位更加突出。

第三，特殊制度相继出台。国家近年来实施的每一项重大教育项目和国家出台的每一项学生资助政策都制定了专门的管理措施。这些专项资金，如何安排，如何分配，在哪里使用，做什么，谁来管理，如何管理，从一开始就定下了规则，做到专款专用。如何使用财政教育资金以及如何使用它们，终端在本地，在学校。各地、各级学校认真落实和细化了国家产业和专项制度，普遍建立了“以县为主”的义务教育经费管理制度，实施了“学校财政局管理”，开展了农村义务教育预算示范县活动，不断规范基层教育财政行为，提高了管理水平。可以说，超过2万亿元的金融教育资金，就像血液一样，被及时、方便、安全地用在了这些系统的血管中。

问:在加强对教育经费使用的监督方面做了哪些工作？

答:通过制定重大项目经费监督检查办法，将教育经费纳入国家教育监督范围，采取执法检查、审计监督、专项监督、统计公告等有效措施，有效督促和引导各地学校加强教育经费使用管理。针对高校科研、国有资产等薄弱环节，加强了重点监管。密切配合审计部门开展专项审计和跟踪审计，建立健全领导*经济责任审计制度，内外结合，及时发现问题，及时整改。每年定期公布国家教育基金、部门预算和决算以及“三公开”基金的年度统计公告。主要的民生政策在网上公布。教育财务信息公开逐步推开，透明度越来越高。例如，明确要求高校在预算、决算批复后10个工作日内披露预算、决算信息，并向项目级科目披露，以推动直属高校披露2013年预算、决算信息。这是我国高校首次以规范的方式披露预算和决算信息。另一个例子是，在实施学生营养改善计划的过程中，我们制定了公告办法，成立了膳食委员会，实施了校长膳食陪同制度，并加强了社会监督。

保持底线，制定标准，推进改革；

巩固4%的成绩是当前教育财政工作的重中之重

问:如何巩固4%的成绩？

答:目前，增加财政对教育的投入，首要任务是巩固4%的成果。有五个方面的工作需要进一步完成:

首先，必须保持4%的底线。国家财政教育经费占国内生产总值的比例是反映*教育投资的一个关键指标。它也是世界银行和经合组织等国际组织评估各国的一个重要指标，并定期出版。自1994年以来，我国每年也定期公布这一指标，受到了全社会的高度关注。《教育法》第54条明确规定，这一比例“应随着国民经济的发展和财政收入的增长而逐步提高”，各级财政和教育支出的比例“应随着国民经济的发展而逐步提高”。实现4%后，依法增加财政和教育投入的底线应该是4%。这条底线必须保持。

第二，依法发展。《教育法》明确规定了“三个增长”，即“确保教育财政拨款的增长高于经常性财政收入的增长”；“根据在校学生人数逐步提高平均教育成本”；“确保教师工资和学生人均公共资金逐步增加。“*和地方各级*要依法实施，从年初预算开始。预算执行中的预算安排和超额收入分配应体现合法增长的要求。

第三，新开通的渠道要有渠道和水。几年来，新开放的中外企业教育费附加、地方教育费附加、土地出让收益提供教育经费等统一资金来源，要进一步完善和落实，形成一个长效机制，做到不排水、不积水。

第四，教育财政拨款必须有一个基本标准。目前，义务教育、普通本科教育和高等教育已经建立了按学生人数分配的财政分配制度。今后，我们将力争用两到三年时间，推动各地制定学前教育、特殊教育、普通高中教育、中等职业教育和高等职业教育的人均财政拨款基本标准，建立与财力、教育需求和物价水平挂钩的稳定增长机制。

第五，加强对教育财政投入的监督检查。一方面，我们正在研究建立教育经费执行情况月度统计制度，充分发挥教育经费统计和监测公告的作用，督促各省建立教育经费统计和监测公告制度，向各地(市、县)公布。教育部每年都提前定期向*领导汇报，向公众公布，并向各地通报各省依法实施“三个增长”的情况，从而形成各级领导重视、社会广泛监督、各省相互比较的局面。另一方面，将进一步完善金融教育投资的定期监管制度。每年将对各地财政和教育投资进行专项监管，并将监管结果向社会公布。同时，充分利用人大执法检查、审计监督等力量，督促各地落实投资责任。

问:十八届三中全会决定对国家财政*改革和教育领域综合改革提出明确要求。教育投入如何满足这些改革要求？

答:*总书记说，教育始终要优先发展，投资要不断扩大。*总理还表示，要继续保持财政对教育的投入力度，扩大社会投入。教育投资是改革的保证和内容。接下来，我们要深入贯彻党的十八届三中全会精神和*的指示，进一步深化教育和财政领域的改革。

首先，*和地方*应该有明确的责任。要督促地方*切实承担教育经费投入、使用和管理的主体责任，加强省级统筹，建立“谁使用、谁负责、谁负责”的责任机制。今后，**将重点加大对跨地区、特殊地区和特殊群体的支持力度，推进全国教育基本公共服务均等化，重点解决总体问题和一些地方*无法解决的问题，如跨省流动人口子女义务教育、“中部地区崩溃”、毗邻贫困地区教育、特殊群体平等受教育等。**的政策也将尽可能符合当地情况，不会采取“一刀切”的政策。教育部还将与相关部门合作，适时整合一些专项转移支付项目，在目标范围内给予地方*更多的自主权和使用空间。

第二，*和学校应该准确定位。目前，许多问题都与*职能转变不到位、大量错位和越位有关。从教育财政的角度来看，*在学校中的角色应该更多地是教育条件的保证者、教育经费的提供者、教育公平的*、经费标准的制定者和经费使用的监督者。完善以提高质量为导向、以提高资金使用效率为核心的绩效评估体系和资助机制，引导学校合理定位和科学发展。

第三，财政投入的主渠道和社会投入的辅助渠道都要发挥各自的作用，坚持“两条腿走路”的原则。近年来，财政对教育投资的主渠道已经达到很高的水平，但学费收入、社会力量等渠道投资在国内生产总值中的比重仅为1%左右，这取决于改革能否挖掘潜力、激发活力。

问:如何扩大社会投入？

答:义务教育需要完善的是各级*之间的纵向共享机制，而非义务教育需要完善*与个人、学校和社会之间的横向共享机制。

首先，如果*可以购买服务，就不能全部包括在内。4%的资金主要用于保护基本和底线，并提供义务教育等基本公共教育服务。要充分发挥*和市场的双重作用，充分发挥财政资金的作用，创新财政支持方式，增加服务购买，奖励支持等。目前，民办教育的发展存在诸多制度性障碍。我们应该采取对策，取得突破。从长远来看，我们应该探索建立财政补贴制度来支持私立教育的发展。从目前来看，我们应该区分不同教育阶段的需求，对私立学校采取不同的支持方式。

第二，应该由个人承担的费用必须适当分担。缴费的具体数额应根据属地管理原则，考虑当地经济发展水平、居民经济承受能力、财政拨款水平、教育培训费用、办学条件、学生资助水平等因素。科学论证，严格审批程序，确保一段时间内的基本稳定。同时，有几个先决条件必须遵守。例如，要严格执行教育收费决策听证制度，并为公众举行公开听证会。实施和完善对家庭经济困难学生的资助政策，确保学生因学费调整而无法顺利完成学业；要严格执行教育收费公示制度，主动接受社会监督；要充分征求学生和家长的意见，做好宣传和解释等工作。

第三，必须积极鼓励那些需要社会力量分享的人。在*层面，要进一步完善财政捐赠的配套政策和捐赠教育的激励机制，落实个人教育公益捐赠税前扣除规则，充分调动私营部门捐赠教育的积极性。最后，应建立教育规划纲要中提出的多元化的长期筹资机制，如“资助者的投入是主要因素，受教育者应合理分担培训费用，学校应设立基金接受社会捐赠”