新《大气污染防治法》出炉 空气质量考核将公开

2015年8月29日，中国*主席发布第31号“总统令”，正式颁布经第十二届全国人民代表大会第十六次会议修订通过的《*大气污染防治法》。该法将于2016年1月1日生效。

全国人大常委会对《航空法》修订草案进行第二次审议后，当时社会各界对修订草案文本提出了大量意见，争议之声渐起。《南方都市报》在2015年7月22日发表了一篇报道:“改版:为什么专家呼吁“大变革”？”该报告在“理清思路”之后，整理并提出了草案应增加的内容。这些内容中最重要的部分——空气环境质量管理和评估——最终被写入正式发布的《空气法》。

不是完美而是进步

“这不仅应该是环境保护部门的法律——尽管环境保护部门是实施这项法律的一个重要主体——《空气污染防治法》应该是全社会预防和控制空气污染的行动准则。”

环境管理的最终目标是改善环境质量。“第一次审查”和“第二次审查”(全国人民代表大会第一次和第二次审查的草案文本)中质量管理和评估的缺失内容在“第三次审查”中有所增加，并在《总则》第四条中有所强调:

国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门，按照国务院的规定，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标和大气污染防治重点任务的实现情况进行评估。省、自治区、直辖市人民*应当制定考核办法，对本行政区域内大气环境质量改善目标和大气污染防治重点任务的实现情况进行考核。评估结果应当向社会公布等。

一些接受杜南记者采访的专家和官员表示，《大气法》的最终版本吸收了许多意见，比“第二次审查”有了很大改进。虽然不能说一切都是完美的，但从历史上讲，这也是一个巨大的进步。

环境保护部环境法规研究所副所长兼总工程师王晋南一直以专家身份参与NPC修正案的讨论，他在杜南对记者说:“这不仅应该是环境保护部的法律——尽管环境保护部是实施该法的一个重要主体——《大气污染防治法》应该是全社会防治大气污染的行动准则。为了依法治国和科学立法，我们必须首先改革立法模式，并希望正在开始的《水污染防治法》的修订将是有效的

“虽然这项法律并不完善，但与以前的法律文本相比，它取得了很大进展，例如对燃煤、机动车、挥发性有机污染物等的管理提出了新的要求。下一步是如何严格执法。”环境保护部污染防治司空气处处长卢世泽说。他在杜南告诉记者，修改《航空法》的准备工作早在许多年前就开始了，但过程相对缓慢。大气“国家十大规则”的颁布实施需要相关法律的配套和对接，从而客观上加速了这一进程。

环境管理理念扭转

“如果质量评估不达标，我们必须坚决负责，并限制批次数量。如果质量已经完成了任务，但总量还没有完成，我们就不应该限制批次的数量，还应该允许排放量适当增加。”

虽然《航空法》是为大气的“十大全国性条款”提供法律依据，但许多参与讨论修改该法的专家在杜南告诉记者，与值得称道的大气的“十大全国性条款”相比，《航空法》的修订草案似乎已经“倒退”，一度思路不清、主线不清、逻辑不清。

例如，大气环境质量与大气污染物总量减排的关系是“根本目的”与“手段”的关系，但法律地位不明确，甚至主次颠倒。在修订草案中，与大气污染物总量控制相关的内容不仅意义重大，而且系统化，是地方*、企业等评估和监督的重点。相反，《大气法》原修改稿中已经提出的大气“十条”中的“质量评估”要求已经“消失”。此外，许多与其他部委和地方*的权力和责任相关的内容，如各种标准的制定和实施等相关内容，也在赛后呈现出一幅模糊的画面。

2014年12月，当《航空法》修订草案提交全国人大常委会审议时，原起草人环境保护部和全国人大、相关部委，包括近1000名随后向全国人大提交了总计5000多条意见的公众，都不满意。

2015年1月，原清华大学校长陈吉宁被任命为新的环境保护部党组书记。他于二月就职。2014年12月26日，就在陈吉宁就任环境保护部新职务之前，作为第十二届全国人民代表大会常务委员会委员，他还对新法律提出了多项修正案，包括在草案中增加对地方*的强制性空气环境质量评估和限制。

在8月25日于北京召开的国家环保厅厅长座谈会上，陈吉宁谈到“十三五”期间的环保工作思路时说:“环保工作要以提高环境质量为重点，要处理好总量与质量的关系。”他说质量是根本，总量是实现质量的重要手段。要提高质量，不仅要通过总量控制解决固定污染源问题，还要通过有效的政策鼓励各方参与加强环境治理，实现环境质量的根本改善。尤其是在评估方面，质量是核心，也是一个硬约束。如果质量评估失败，我们必须坚决负责并限制批次数量。如果质量已经完成了任务，但总量还没有完成，我们就不应该限制批次的数量，还应该允许排放量适当地增加。

参加座谈会的环保部主任告诉杜南记者:这是管理思想的根本转变，不再以手段为目的，不再以不明确的总量为最重要的考核依据。尽管最终的“大气法”文本在思想上并不特别清晰，但经过几次修改后，它显示了这种方向性逆转的开始。

虽然《航空法》尘埃落定后留下了一些遗憾和未了的纠纷，但这些纠纷也包含着许多期待。王晋南说:“就我个人而言，我认为新修订的《大气污染防治法》总体上还存在一些缺陷，但如果80%能够得到认真实施，整个社会能够依法保护大气环境，那么蓝天白云就会留在我们的穹顶之下。”

观察

1已经有了“清洁空气法”的雏形

与2000年修订的《大气污染防治法》相比，新《大气法》的规定增加了一倍多，不仅适应了新的环境形势，而且增加了对煤炭、机动车、船舶、挥发性有机污染物等污染源的管理内容。，也强化了*的责任，部门之间分工更明确，充分体现了社会各界对清洁空气的责任和义务。尽管新法律的名称没有改变，但它在本质上已经成形。

早在“二审”之前，王晋南就曾提出过书面建议:以修改《大气污染防治法》为契机，借鉴欧美发达国家的立法经验，借鉴修改《环境保护法》的经验，将现行以原则性要求为主的《大气污染防治法》扩展为包含详细法律条文的《洁净空气法》，以增强该法实施的实用性和权威性。

他解释说，防治环境污染一直是中国环境立法的主题，重点是对各种污染源的排放行为做出法律规定。随着全面建设小康社会对环境质量要求的不断提高，应适时调整立法目标，明确以提高环境质量目标为导向的新的立法思路，为全面实现环境质量导向的环境管理转型提供法律支持。

2排污许可证制度走快车道

新《航空法》的出台也顺应了新时代环境管理的要求，为新制度的构建扫清了一些法律障碍。

环境保护部科技标准司的一名官员在杜南告诉记者，旧的《环境保护法》规定，在两个控制区，省人民*可以颁发二氧化硫排放许可证。新的《环境保护法》规定，国家将“依法”建立排污许可证制度。

新的《航空法》实际上已经完成了新的《环境保护法》留下的后半句话。根据新《空气法》的规定，排放本法第七十八条所列工业废气或者有毒有害空气污染物的企业事业单位、集*热设施的燃煤热源生产经营单位以及其他依法实施排放许可的单位，应当取得排放许可。排污许可证的具体办法和实施步骤由国务院规定。

根据《立法法》的规定，排污许可证法律制度可以走快车道。排污许可证制度的系统建立也将是环境管理变革的一个重要机遇。(原标题:空气质量评估将打开*的权力和责任不再“躲猫”)

采访与写作:杜南记者刘一曼