专访王浩院士：调水应是最后手段

南水北调工程是我国水情的必然选择，应大力推进南水北调西线工程和中线二期工程的建设。但是，跨流域调水必须谨慎进行，才能真正优化中国的水资源网络。

作为目前世界上最大的跨流域调水工程，与三峡工程相比，南水北调工程的重点不是是否建设，而是如何建设和利用。

这是因为后者是缓解我国北方缺水地区水资源供需矛盾，确保北方地区经济繁荣、社会稳定和生态环境改善的最有效途径。这不仅关系到生态和人心，也关系到政治。

在此之前，北方地区水资源短缺的特点是长期、大规模和高强度，导致城乡、工农业、经济和生态之间严重的水资源冲突。其影响主要体现在两点:一是资源性缺水严重；第二，与水密切相关的生态环境持续恶化，这已成为北方经济和社会运行面临的主要考验之一。

在这种情况下，南水北调的作用是什么？如何优化中国水资源配置？项目第一阶段的完成和后续项目之间有什么关系？中国越来越多的跨流域调水工程意味着什么...针对一系列相关问题，《财经》记者近日采访了中国工程院院士王浩，他自1995年以来一直是“南水北调示范工程”项目策划小组的专家。

“南水北调工程是中国水情的必然选择，应推进西线和南水北调中线二期工程的建设。”王浩说，“但同时，应该强调的是，必须谨慎进行跨流域调水，以真正优化中国的水资源网络。”

需要协调的管理系统

财经:南水北调工程的必要性是什么？

王皓:我国水资源总量丰富，但时空分布极不均衡，水土资源极不匹配。长江是我国最大的河流，水资源极其丰富。多年来，平均水资源量接近1万亿立方米，约占全国的三分之一，但80%以上的水已经流入海洋。然而，中国长江以北的黄河、淮河和海河流域占全国陆地面积的15%，而水资源仅占全国总量的7%。它们是中国水资源供需矛盾最突出的地区。水资源人均占有量低，不同地区水资源分布不均，开发利用条件差异大，都决定了北方地区黄淮海流域不能依靠自身力量解决水资源短缺问题。

南水北调是缓解我国黄淮海流域水资源短缺的唯一途径。它不仅可以为黄淮海流域社会经济的快速发展提供水资源保障，而且可以大大减少受水区地下水的过度开采，为生态环境的改善创造条件。这不仅是一个供水工程，也是一个政治工程和生态工程。

《财经》:完成东线和中线一期工程的作用是什么？

王浩:一期工程建成后，将在保障水资源、促进节约用水、建设环境友好型社会等方面发挥重要作用。

首先是增加供水，改善缺水状况。一期工程建成后，北京、天津、河北、河南、山东等省(直辖市)多年平均净增约102亿立方米水，占2012年这些地区生活和工业用水量的40%左右。这将有助于缓解黄淮海平原东部地区的水资源供需矛盾，极大地改善城市生产生活中的缺水状况。

二是抑制地下水过度开采，改善受水区的生态环境。目前，受水区的供水主要靠过度开采地下水来维持，地下水已累计超过1000亿立方米。由于过度开发，黄淮海平原东部形成了一个巨大的漏斗。地面沉降、水质差、河流湖泊干涸等环境问题十分突出。南水北调工程有利于缓解这些地区地下水的过度开采。

第三，有利于资源的合理配置。两部制水价制度的建立从经济和制度上限制了水资源的*使用，有利于水资源的合理开发和利用。

第四，南水北调工程将提高公众对水资源保护和水环境保护的意识。现在越来越多的人认识到水资源的价值，提高了节约和保护水资源的意识。

《财经》:国务院最近颁布了《南水北调工程供水管理条例》(以下简称《条例》)，将对解决南水北调工程后期运行问题发挥作用。

王浩:南水北调工程的调水和用水管理有其特殊的复杂性。一方面，调水管理涉及水源区、受水区和调水工程所在省份。水资源之间的关系非常复杂，影响调度决策的因素很多。另一方面，南水北调工程将对受水区的现有供水系统和用水习惯产生巨大影响，使管理变得困难。

项目一期投产后，供水成本明显高于受水区当地水源的供水成本。因此，有必要通过建立机制和制度来规范和约束用水行为，合理配置当地水资源和外部调水。一方面，要防止北方调水利用不足，另一方面，要防止地下水的持续过度开采和对生态环境的破坏。

目前，这一规定总体上比较完善，但有些规定需要细化，有些规定操作性稍差。例如，条例中的“南水北调工程管理单位”仍不明确。东线工程一期工程于2013年投产，但目前的管理单位尚未建立。此外，不清楚在项目运行的早期阶段如何实施两部分水价制度，以及如果受水区不需要将水从南向北输送，将采取什么措施。2013年底，国家发展和改革委员会批准东线一期工程水价为初始运行水价，这并未体现两部制水价体系的理念。

《财经》:目前东线已经有了初步的运营水价，中线的水价还没有确定。为什么这个从项目建设的早期就已经讨论过的问题仍然没有解决？实施两部制水价有哪些困难，如何解决？

王浩:东线和中线一期工程的水价是在2002年南水北调总计划中确定的。从那以后已经过了10多年了。由于价格上涨和项目投资增加，当时设定的水价已不适应新形势。水价的制定不仅要考虑项目投资、运营成本和企业利润，还要考虑受水区的承载能力和用水习惯。如果过高，将导致引水和供水失败，受水区将继续透支地下水。如果水价定得太低，不利于促进受水区的节水，也不能保证工程的正常运行。

水资源具有“自然”和“商品”两种属性。在计划经济*下，只有水是一种自然资源，水的商品属性没有得到充分的认识。水通常是免费的或者价格非常低，导致水资源短缺和浪费并存。由于水是商品，有必要遵循基本价值规律，建立南水北调工程水价形成机制，即两部制水价体系。

两部制水价体系包括基本水价(或“容量水价”)和计量水价。基本水价用于补偿供水的固定资产成本，按照偿还贷款本息和适当补偿项目基本运行维护费用的原则确定。实测水价用于补偿供水运行成本，并按照补偿除基本水价外的其他合理费用，包括规定的利润和税金的原则确定。在规划各省市年平均用水量和基本水价的基础上，无论用水量多少，基本水费必须每年足额缴纳，包括基本水费和按基本用水量计算的费用(基本用水量为分配水量的50%-60%)。实际用水量超过基本用水量后，超出部分作为计量水价收取。只有实行两部制水价制度，才能实现“还贷、保本、微利”的经营目标，这是东线、中线一期工程总体规划所确定的。

虽然两部制水价制度提出已久，但成功应用的例子很少。南水北调工程实行两部制水价需要一个理解和接受的过程。就我个人而言，我认为在未来三到五年内，南水北调工程一定会实施两部制水价。

《财经》:南水北调沿海省份有自己的计划。现在的问题是，一些受水区不愿意使用东部路线的水。如何协调利益冲突？

王皓:在南水北调前期规划中，天津、河北两省(市)不愿使用东线水，主要是担心东线水质得不到保证。但是，从东线工程初期运行的水质监测结果来看，东线引水工程的水质均达到三类以上，好于预期。目前，河北和天津都在做前期工作，考虑扩大东线工程的供水范围，使用更多的东线水。

2014年，山东省受水区向北方转移的水量仅为1亿立方米，远低于山东省东线一期工程计划的年供水量16.8亿立方米。主要原因如下:第一，山东省2013年的降水比往年好，水库蓄水多；第二，山东省受水区配套工程建设滞后，受水区不需要从北方调水。第三，接收区仍然需要一个逐步接受的过程。

财经:如何确保项目运营阶段对外调水的有效利用？它能为整个华北平原缺水地区节约更多的地下水和防止地下漏斗发挥作用吗？

王皓:地下水回灌是水循环过程中的一个环节。浅层地下水具有可恢复性，适当开采是可能的。然而，深层地下水的恢复速度非常缓慢，需要几十年或几百年的时间。华北平原浅层地下水和地表水资源非常有限，远远不能满足该地区的生产和生活用水需求。目前的情况主要是由于过度开采地下水造成的。在项目运行期间，首先必须加强对地下水开采的监测和监督，并忠实执行受水区的地下水压力开采计划。禁采区必须禁止开采，开采量必须严格控制在限制区内。二是通过水价机制，促进受纳地区南水北调的合理用水。

地下水的最佳补充是用南水北调工程的水来替代过度开采的地下水，使其能够恢复。一些专家学者还建议通过现有的地下水开采井将南水北调工程临时使用的水补充到地面，这也可以起到保护水源和缓解地面沉降的作用。

《财经》:还是以北京为例，为什么要使用南水北调工程，这可能会增加成本？此外，是否存在南水北调不能成为北京稳定可靠的供水来源的问题？

王皓:北京非常缺水。用世界范围内的缺水报告来描述北京的缺水情况并不过分。北京市目前的用水情况是:年总用水量36亿立方米，其中再生水8亿立方米；此外，水资源短缺主要是由过度开采地下水、挤占河流生态用水和南水北调工程京石段应急供水补充的。除去不合理的利用，北京的年缺水量超过10亿立方米。因此，通过节水和挖掘内部潜力来扩大供水的能力已经很小，有必要实施跨流域和跨区域调水。目前，一些专家学者提出用海水淡化水向北京供水。实际情况是海水淡化成本接近7-9元/m3，加上供水工程的建设和运行成本，海水淡化供水水价远高于南水北调中线工程。海水淡化每年浪费大量能源，既不经济也不环保。

单从水量来看，南水北调工程是受水区的补充水源。然而，在实际应用中，南水北调工程与当地水资源是相辅相成的。当受水区有丰富的水资源时，可以更频繁地使用当地的水。当受水区水资源较少，水源区水量丰富时，南水北调可以更频繁地使用。当受水区和水源区均干涸时，受水区的当地供水应为主要供水，部分地下水可适当透支。此外，还必须充分发挥受水区水库的调节和蓄水功能，将丰水年的水储存在水库中，供枯水年使用。

《财经》:为了获得稳定的供水，北京的做法是探索多种水源，利用南水北调和海水淡化。然而，这些水的成本和用途是不同的。这些水源之间的供应冲突应该如何解决？

王皓:目前还没有大规模海水淡化的成功案例，海水淡化供水价格远高于南水北调。未来10-20年，北京将很难大规模使用海水淡化水。一些地区或企业也有可能尝试使用海水淡化水。海水淡化水也很难替代从南到北的水。

提高利用效率很重要。

“财经”:南水北调中线工程影响了湖北到陕西的供水。当城市化和其他原因导致用水量增加时，这些地区如何协调？

王皓:国务院水资源管理的“三条红线”已经被打破，并在各城市实施。水利部每年都要评估各城市的用水总量。此外，水利部会同国家发展和改革委员会等10个部委联合发布了《最严格水资源管理体系评估实施方案》，对省级行政区域人民*落实水资源管理“三条红线”的情况进行评估。因此，南水北调水源区的用水量今后不会显著增加。

财经:为了获得稳定的供水，南水北调受水区应该与供水区形成什么样的关系？这种关系形成良性循环了吗？

王皓:从法律角度看，《水法》第三条明确规定水资源属于国家，国家有权统一配置水资源。但是，从合理的角度来看，为了保护水质，水源地牺牲了自身的发展和利益，受水区应该对水源地进行一定程度的补偿。因此，我认为国家应该出台一个长期的生态补偿机制，或者国家应该出台优惠政策，为水源区提供补偿资金，或者在供水水价中增加生态补偿资金，以此来返还水域，促进水源区的产业升级和转型。

财经:水权是解决南水北调一系列问题的关键吗？目前进展如何？

王皓:南水北调工程建成后，运行调度将直接影响工程效益的发挥。除了技术问题外，项目运行和调度的质量还需要机制和制度的保证。合理的水价机制、补偿机制和项目运营管理体系都是解决南水北调工程中一系列问题不可或缺的。

财经:南水北调中线二期工程目前进展如何？它如何与最初的第一阶段项目相协调？

王皓:中线一期工程还没有供水，二期工程还没有提上日程。目前，最重要的是南水北调中线一期工程的建设、管理和使用。

与一期工程相比，东线二期工程需要增加水源可调水量。目前，汉江不太可能输送130亿立方米的水。实施三峡水库引水入汉江工程势在必行。二是扩大干渠输水规模，可通过沿现有干渠铺设管涵来实现。起点为下洼，终点为北拒马河，管涵线长992公里，输水流量150-42立方米/秒，年调水量约40亿立方米。

《财经》:中线一期工程将把最早的140亿立方米水量减少到95亿立方米。现在，它能满足北方的需求吗？中线工程的第二阶段重要吗？

王浩:中线一期工程最大的问题是水源区的水量不稳定，每年变化很大。北京不够，河北也不够。北京的人口近年来增长过快。当讨论南水北调计划时，北京的人口超过1200万，现在已达2100万。在过去的15年里，它每年增加60万人，总计900万人。现在看来，南水北调中线一期工程分配给北京的10亿立方米水远远不够。中线工程应尽快开展二期前期研究项目。一些人担心汉江缺水。他们也可以通过“引长江水来补充汉江”然后把水输送到北京来解决这个问题。

《财经》:你刚才也提到了“引水工程要像战争一样避免”。这是否会与项目第二阶段的建设相冲突？

王皓:一个具体的跨流域调水工程是否实施，有一系列的标准，包括经济标准、效率标准、工程标准等。对于一个地区来说，首先要考虑的是节约用水，然后挖掘当地水的潜力。在这两种方法的边际成本上升到非常高的水平之后，考虑最后一种方法，即跨流域调水，这是最后的杀手。因为中国很多地区缺水，但也有很多浪费。跨流域调水是最无奈的方法。拆除东墙来弥补西墙要花很多钱，这很容易导致巨大的地方利益游戏，以及生态和移民问题。

然而，也应该注意到调水工程既有优点也有缺点。如果利大于弊，可以通过工程或非工程措施将不利影响降至最低。此外，技术上可行、经济上合理的调水工程是实现水资源合理配置的必要措施。对某一地区来说，如果供水和节水以及内部供水潜力挖掘后，供水和需求之间的矛盾无法解决，调水工程也是必要的。例如，如果没有南水北调工程，黄淮海平原东部的可持续发展就无法实现。

《财经》:为了避免不必要的调水工程，中国还应该采取哪些措施来利用水资源？

王皓:水危机作为世界面临的共同问题，已经成为继石油危机之后又一次严重的社会危机。面对这种形势，我们应该致力于五个方面的研究，采取措施积极应对水资源危机:

一是研究建立水资源危机预警系统。实时监测水资源现状，评估未来发展趋势，有效降低突发水危机事件对社会经济的影响；

二是加快水资源危机应急体系建设。当水资源危机发生时，应该采取什么对策，应该采取什么方法和步骤来解决危机，应该优先保证哪些部门的用水，应该限制哪些部门的用水，以及如何最大限度地增加供水。所有这些都需要各级*和相关职能部门的共同努力。不仅应广泛宣传环境保护知识，提高公众对水资源保护的认识，还应制定应急系统的管理程序。

三是加强水资源论证，严格控制取水量。为了实现水资源的可持续利用，维护水生态系统的健康平衡，必须严格控制国民经济的总用水量。目前，中国已经建立了水资源论证和建设项目取水许可审批制度。要科学制定流域水量分配方案，积极推进水资源规划示范，防止区域水资源过度开发。

第四，建设节水型社会，实行用水效率控制红线。加强各项节水措施，走节水型社会道路，是实现水资源可持续利用的重要途径。

第五是保护水环境。严格控制污染物入河总量，改善生态环境。(原题:“调水应是最后手段”——访中国工程院院士王浩)