北京拟花7600亿治霾：4大领域成为严控重点

编者按

在2014年NPC和CPPCC会议上，关于环境保护的提案和建议所占比例排名第一，雾霾是最大的。

*总书记在广东代表团中问:珠江三角洲目前的PM2.5是什么？

我们必须像向贫困宣战一样向污染宣战——国务院总理*在上任后的第一份《*工作报告》中宣布了他的决心。

2月底，持续一周的严重雾霾影响了中国15%的领土，模糊了相邻城市群的特征，但让每个问题都变得清晰起来，就像一个警钟:我们必须为了经济发展而牺牲环境吗？以牺牲环境经济发展为代价，人们能带来多少幸福？

阴霾，让环境治理问题，一下子近在咫尺。当烟雾使人们的呼吸变得犹豫和沉重时，它不仅是一个环境保护问题、技术问题和科学问题，也是目前中国最大的政治问题。

本报采访了中国科学院大气物理研究所研究员王月思，他主持中国科学院国家霾污染监测项目多年。这位学者谨慎地预测，空气污染问题将成为常态，污染面积将在3至5年内变得越来越大。在未来的5到10年里，每年肯定会有大规模的烟雾污染。

这可能需要的不仅仅是我们这一代中国人制造的雾霾，这种雾霾正在改变中国的治理生态:从*工作报告中的明确目标，包括关闭多少台陈旧的锅炉和改造多少座燃煤电厂，到许多地方已经开始尝试的“绿色国内生产总值”，再到空气质量指标已经成为执政党的评估基础和问责理由这一事实， 甚至呼吁机制创新的区域联系——烟雾进一步推动的发展模式和管理思想的改变，已经开始。

北京的雾霾控制:7600亿元花在哪里

环境保护部正在制定涉及19个省的评估方法，包括空气污染控制项目的投产率、黄色标签车辆的淘汰率和废气检测率等多项指标，并努力实施空气质量一票否决制度。其中，“年度计划考核”和“最终考核结果”将上报国务院，作为对地方各级*领导进行综合考核和评价的重要依据，并追究其责任。

从2014年3月1日零时起，北京市环保局开始在全市范围内开展大气污染防治专项执法检查。北京鸿翔鸿热电有限公司因燃煤锅炉房二氧化硫和氮氧化物超标被罚款8万至10万元。

这是《北京市大气污染防治条例》正式实施后的第一张罚单，这意味着北京市将因雾霾处理后违法而被起诉。

“这项法规的颁布确实为北京控制雾霾奠定了基础。如何有效改善北京的空气管理，当务之急是*要形成有效的空气质量管理机制。”中国清洁空气联盟(China Clean Air Alliance)秘书处主任谢红星对《瞭望东方周刊》(Lookout Oriental Weekly)表示，鉴于严重的雾霾形势以及**对北京方面的决心，北京的雾霾控制路线图在政策层面上是明确的。

7600亿元花在哪里

2014年1月18日上午，《北京市大气污染防治条例(草案)》提交北京市人大审议，将PM2.5首次纳入立法。

会议期间最大的噪音是北京市市长王安顺公开表达了他治理雾霾的决心。2013年9月，国务院发布了一项控制空气污染的特别规定。王安顺代表北京与**签署了责任状，并下定决心要打破他的手腕。

“这也是一个生死攸关的局面，因为*领导层表示，如果2017年无法实现空中管制，将‘先提到再看’。这不仅是一个笑话，还表明这句话很有分量。”王安顺表示，北京将投资848亿元实施垃圾和污水治理三年行动计划。控制PM2.5的投资将达到7600亿元。

7600亿元基金将何去何从？公众舆论在猜测。在最近接受本报采访时，北京市环保局相关负责人首次概述了雾霾控制的资金流向。

北京市环保局计划财务部的郑表示，北京市的大气污染防治资金主要集中在清洁空气行动计划的实施上，主要集中在四个方面:煤炭减排、车辆控制和石油减排、污染控制和减排以及清洁粉尘减排。从环保专项资金的投入来看，最大的投入是在燃煤污染的防治上，如燃煤锅炉的清洁能源改造，机动车污染的防治，如旧机动车的提前淘汰和更新。

减少煤炭的使用和增加清洁能源的比例无疑是北京雾霾路线图的主要基本策略。北京市环保局大气环境管理办公室的一名工作人员伊博告诉本报，北京将通过关闭燃煤电厂、建设四个主要的燃气火力发电中心、核心区域的“煤电转换”项目以及燃煤锅炉的清洁能源改造等重要项目，进一步减少煤炭使用量。

这些针对“煤压力”的项目已经实施了很长时间，被*部门认为是有效的。

2001年，北京核心区平房居民开始实施“煤电”工程。截至2013年底，北京市中心城区4.4万居民的“煤电”对外供电工程基本完成。该市共有264，000名居民在冬季使用了清洁的电加热，这被认为大大减少了城市中心地区冬季供暖的烟尘污染。

2009年，北京二环路文化保护区的7万多户家庭实现了“煤电转换”。当时，北京市环保局发言人杜少中透露，“煤电”项目预计在2009年投资约70亿元。从项目的大量投资中可以明显看出这一点。

从外部来看，为了加强电力和天然气等清洁能源的供应，一些新项目的投资正在不断增加。目前，北京正在着手建设陕京四线和大唐煤气工程(密云-李桥段)，以增加北方的供气渠道。到2015年底，北京不仅将基本实现本地区无燃煤锅炉，还将在有天然气和其他清洁能源供应条件的远郊县逐步实现燃煤锅炉向清洁能源的转换。

机动车污染防治仍是北京控制雾霾的另一项重要基本策略。2014年，北京的限购政策将进一步升级，每年的车辆数量将从24万辆减少到15万辆。与此同时，拖延已久的新能源汽车私人采购试点终于启动。北京的许多新建住宅区已经承诺建造一定数量的充电桩，以确保新能源汽车的发展。

这些新政策直接指向一个明确的目标:到2017年底，北京市机动车数量应控制在600万辆以内，淘汰100万辆老旧机动车。

“联防联控”难以协调利益

研究发现，北京24.5%的空气污染不是来自当地的“贡献”。北京的“防空战”在整个京津冀地区已经从单独作战演变为“联合作战”——监测预警、信息共享、环境影响评估咨询、联合执法和重污染应急，所有这些都包括在内。

这种“联合行动”被正式称为“联合防御和联合控制”。2013年9月，京津冀及周边地区大气污染防治协调小组成立，成员单位为北京、天津、河北省、国家发展改革委和工业和信息化部。协调小组于2013年10月召开第一次会议，建立了北京、天津、河北及周边地区空气污染联合防控机制。

作为空气质量的利益相关者，北京、天津、河北及其周边地区可以称为利益共同体。从2013年开始，“区域联防联控协调机制”成为北京控制雾霾路线图的唯一选择。

北京市环保局空气污染综合治理协调办公室副主任李立新告诉《瞭望东方周刊》，联合防御和联合控制正在有序进行。2013年，该地区6个省、自治区、直辖市出台了环保电价、提升车用油品价格、鼓励新能源汽车推广应用等经济政策。在此基础上，2014年将出台加强煤炭质量管理、提高排污费、调整成品油消费税等配套政策。区域信息共享、空气质量预报预警和应急机制也将不断完善。

国家层面也对联合防御和控制寄予厚望。*于2014年2月26日在北京举办研讨会时提到，整合区域基础设施和联合防治空气污染将是优先发展领域。

"中国在共同防御和共同控制领域拥有一定的技术储备."北京大学环境科学与工程学院教授张告诉记者，在过去的5到10年里，京津冀、长三角和珠三角地区进行了一系列的科研项目，特别是在建立区域空气质量监测网络等支持空气质量管理和污染防治的关键技术方面，取得了原始的技术研发成果。

除了技术储备，联合防御和控制机制自去年投入运行以来，面临着不可避免的实际问题。

在联防联控过程中，国家环保部门提出了以下对策:加快淘汰落后产能，优化重点产业区域布局，实施环境敏感地区重污染企业搬迁改造；推进能源清洁利用，优化煤炭利用，增加天然气供应。

对此，北京市环保局副局长庄志东表示:“煤压力、汽车控制、产业结构调整和粉尘控制。”

对于第一个“煤压力”，到2015年，北京的总煤耗将减少到1500万吨。到2015年，蒸汽量超过20吨的大型锅炉可以完全翻新。

事实上，最大的压力不在北京——截至2013年6月，北京的燃煤总量为2500万吨，天津约为5000万吨，河北省高达3亿吨。由于历史原因，河北省的建材、石化、电力等行业占很大比重，粗钢产量超过全国总量的1/4，能耗居全国第二位。

相比之下，在最后一轮经济结构调整中，北京已经摆脱了钢铁和水泥等重工业。目前，服务业的比重接近80%。

雾霾的联合防治最终难以协调地区间的利益。

2008年北京奥运会期间，有一场联合防御和控制的预演。当时，北京、天津、河北、山西和蒙古的一些污染企业都停止了确保北京空气质量的工作。河北省环境保护厅副厅长殷广平坦言，该省已经关闭了三批燃煤企业。当年，河北省国内生产总值为1.62万亿元，同比下降2.7个百分点。

对北京来说，相对落后的产业已经转移。在联合防御和控制期间，是否有必要为联合污染控制付费？至于河北，它会不会以需要加快发展为由，不愿意“认真”控制污染？在共同防御和共同控制造成的结构调整压力下，这些问题仍有待回答。

绿色评估成为*的“必修课”

2013年初，包括北京和环境保护部在内的31个省(区、市)签署了《大气污染防治目标责任书》。其中，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、长江三角洲和珠江三角洲地区的10个省和重庆需要重点评估PM2.5年浓度下降情况，北京、天津和河北设定的目标是25%。

早在责任目标“国家版”出台之前，北京就提前在2011年提出了“十二五”期间控制煤炭消费总量的具体方案。然而，自这一目标实施以来，疑虑已减少为空谈。原因是没有建立有效的评估标准。

“要真正控制雾霾，我们必须将绿色评估作为*的必修课，并通过这支评估指挥棒引导地方*向绿色发展过渡。一方面，PM2.5指数应与污染物减排评估挂钩；另一方面，对污染物减排的评估应与对地方官员政绩的评估挂钩。”中国环境科学研究院副院长柴发河向本报记者指出。

评估北京在应对雾霾方面的成就势在必行。Ibo表示，北京已将大气污染防治纳入目标责任考核体系，并于每年年初对各县市相关部门前一年的任务完成情况进行考核。同时，建立了相应的监督检查机制，及时发现和查处违法行为，对不履行职责和不履行职责的人员进行严格考核和问责。

如何建立评估体系？一个重要的国外经验已经成为一个备受推崇的参考方案，即“航空最后期限合规管理系统”。

中国环境科学学会会长、原环境保护部总工程师杨朝飞透露，该制度是在2000年修订《大气污染防治法》时提出的。当时，仅在北京等重点城市实施，要求重点城市制定“空气限期达标计划”。结果基本上没有实现。

杨朝飞认为，该制度失败的主要原因是，在修改法律时，不清楚应该由谁来组织制定《规范治理方案》？谁将批准、评估、评估和惩罚？谁来监督？

“期限管理制度的核心是落实*的责任，而不是具体要求企业达到标准。”他说，这并不意味着企业达标不重要，而是强调了*的责任——*对防治空气污染负有主要责任，*对达到空气质量标准负有不可推卸的责任。

为了建立这一制度，有必要在立法中明确规定与标准治理计划的制定、实施、审批、评价、评估、处罚和监督有关的几个环节。2000年的“航空法”只是一个普通的句子。地方*不会执行，也无法进行调查。”杨朝飞说道。

据了解，环境保护部正在制定涉及19个省的评估方法，包括空气污染控制项目的投产率、黄色标准车辆的淘汰率和废气检测率等多项指标，并力争对空气质量实行一票否决制。其中，“年度计划考核”和“最终考核结果”将上报国务院，作为对地方各级*领导进行综合考核和评价的重要依据，并追究其责任。

环境保护部副部长吴晓青3月9日透露，该评估方法正在提交国务院审议，预计将在今年上半年环境保护部与全国31个省、自治区、直辖市签署空气污染控制目标责任书后公布。届时，北京的雾霾控制将与更具操作性的评估方法挂钩。(原标题:雾霾变化控制中国生态)