对于试行会计委派制度若干问题的认识

一、会计委派制度来源于基层实践，是我国经济改革和当前经济生活的客观要求

在新旧经济*转轨时期，由于新的*尚未完全建立，与*市场经济相适应的法律体系尚不完备，社会监督体系尚不健全，必然会在社会经济生活中出现一些亟待解决的问题。如一些行政事业单位由于内部控制制度和监督机制不健全，导致预算内、外资金管理失控，账外设账、私设“小金库”；一些单位*干扰会计人员依法履行职权，授意、指使、强令篡改会计数据，转移国家资产，偷逃税收，甚至贪污贿赂，侵吞公款；会计人员“站得住的顶不住，顶得住的站不住”的现象仍然存在等。这些问题产生的原因很多，但监督机制不健全，尤其是现行会计人员管理*下单位会计监督难以发挥有效作用是其重要原因之一。为此，改革会计人员管理*，试行会计委派制度就势在必行。从一些单位试点的情况看，试行会计委派制是解决上述问题的一种有益尝试，效果也比较明显，其主要表现在以下几个方面：一是通过会计委派，解决了会计人员的后顾之忧，增强了责任心，有利于会计监督职能的发挥；二是通过会计委派，实现了单位行政领导权与会计监督权的分离和制约，保障了会计人员依法行使职权，提高了会计信息质量；三是对行政、事业单位建立会计集中核算中心，对会计人员集中委派，将各单位财政性资金集中到会计核算中心的账户上，有利于对财政资金进行全过程的监督和管理；四是加强了国有企业内部监督机制，在一定程度上防止了国有资产的流失。

二、会计委派制实现形式多种多样，其核心是建立行之有效的会计监督机制

财政部、监察部联合印发的《关于试行会计委派制度工作的意见》要求，“根据会计监管要求和会计业务量选择适当的委派形式。WWw.11665.cOm”也就是说会计委派制的实现形式不是一种模式，而是多种多样的。从各地的试点情况看，归纳起来主要有以下几种形式：一是向行政事业单位直接委派总会计师、财务总监或会计人员；二是对行政事业单位实行会计集中核算，即一般为在财政部门设立的行政事业单位财务会计核算中心，在保持实行集中核算单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，不再设立会计机构，不再配备会计人员，取消各单位的银行账号，由财政部门统管会计人员、资金结算和会计核算工作，实行“集中核算，分户管理”，融会计服务与监督管理为一体；三是“零户统管”制度，主要是对乡（镇）*下设的行政事业单位（俗称“七站八所”）进行会计集中核算；四是在国有企业委派财务总监；五是向国有企业委派会计机构负责人或总会计师；六是对农村集体经济组织实行村账乡（镇）管（审、监）；七是实行单位（公司集团）内部会计委派制。另外，还有对财政拨款的基建项目实行项目会计委派。

三、会计委派制是实行部门预算改革的基础

实行部门预算改革的主要内容是：制定科学合理、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，细化预算编制。预算单位所有的收支都严格按规定标准和相应的科目列入预算，实行预算内外资金统管。预算一经审核批准，财政部门和预算单位都要严格遵照执行；财政部门对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并注重追踪问效。实行部门预算，各预算单位就必须建立集中统一的财务管理*，将原来分散的、多头管理的资金统一集中编制一本预算，统筹规划，统一安排。在行政事业单位实行会计委派制度，特别是实行会计集中核算制度，建立集中、统一、高效的会计核算*，虽然各预算单位的财务自主权、资金使用权和领导签字权不改变，但其原先多头开设的账户将被取消，所有资金将纳入由会计集中核算中心统一开设的账户，所有开支在单位审核的基础上再经会计核算中心审核入账，从而保证了各预算单位开支符合财务会计制度和部门预算，有多少钱办多少事，专款专用，防止资金相互挤占、挪用。因此，实行会计集中核算，为部门预算奠定了基础。

四、会计委派制是国库集中收付制度改革的延伸和补充

按照“小*大社会”的模式，经营性事业单位逐渐走向市场，各级国家机关将进行机构改革，必将使行政事业单位数量锐减，同时随着国库集中收付、*采购、工资统一发放等改革也将使行政事业单位的会计核算工作量减少，使其逐渐成为一个报账单位，这与各地试行的会计集中核算制度目标一致。而对行政、事业单位实行会计集中核算是对行政、事业单位实行会计委派制的主要形式之一。

国库集中收付制度包括预算收入集中入库和预算资金集中支付两方面。国库集中收入是征收部门按照税法的规定，依法征收各种收入，并及时足额地全部交给国库，中间不能设过渡账户。国库集中支付，就是将各部门的预算编列到各具体使用项目上，如工资和补助工资、购置费、差旅费、会议费等，由国库统一支付。实行会计集中核算，统一开设账户，相应设置总会计、资金会计、统管会计等会计岗位，负责各单位现金、转账、汇兑等资金结算和经费拨入、支出、往来款项的收付等业务。专项业务支出按照限额审批程序审批后，集中在核算中心支付。日常零星开支建立备用金制度，各单位凭发票到核算中心报销。通过实行会计集中核算，能够全方位、全过程掌握和监督各单位每笔资金的流向、流速、流量，从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用等现象，从而逐步建立起“统一收付、统一核算、统一管理”和“单一账户”的国库集中收付制度形式。

另外，对行政、事业单位直接委派会计人员也是国库集中收付制度的有效补充。理由是：（1）国库集中收付制度解决了预算资金收付环节的控制问题，可以从源头上控制预算资金的使用方向。但是如何保证对使用财政性资金数额较大的单位和项目，真实、准确地了解资金需求，参与预算编制的全过程，以及对财政资金到位后的日常管理和监控问题，仅依靠国库集中收付制度还不能完全解决。通过对这些单位实行会计委派和项目会计委派，一是可以使财政监管深入到预算编制的各环节，具体参与和了解预算编制及用款情况，从根本上提高预算的科学性和准确性。二是实行会计委派后，委派的会计人员可以加强对预算单位日常的财务管理，提高财政资金的使用效率。（2）国库集中收付制度改革是一项复杂的系统工程，涉及到财政管理*，同时还需要建立一套先进的财政收付信息系统，不可能一流而就。这就需要通过推进会计委派制度，为国库集中收付制度的建立创造条件。

五、会计委派制是*采购、“收支两条线”等财政改革的保证

各单位纳入会计集中核算后，*采购资金可以由会计核算中心统一支付，资金直达供应商，减少中间环节，克服回扣等问题，加快了资金周转，既保证了专款专用，又提高了资金使用效益。

在行政事业单位实行“收支两条线”，是从源头上治理腐败的重要措施。实行会计集中核算后，各单位所有在银行的账户都要清理、撤销，由会计核算中心开设统一账户，能保证收缴分离、罚缴分离、各项资金按性质合理分流，预算内收入进金库，预算外收入进专户；各单位不能直接收款，能够防止收支不入账，应缴不缴，坐支挪用，“体外循环”等现象。

综上所述，对行政、事业单位实行会计委派制，特别是实行会计集中核算制度，是实行部门预算、国库集中收付等财政改革的基础、重要手段和有效补充，具有互补性和关联性。在会计集中核算模式下，实行“单一账户，集中收付，统一核算”，同时利用电子计算机管理网络，构建公共财政基本框架的“操作平台”，可以履行国库集中支付的“总出纳”，*采购的“总保管”职能，为编制综合部门预算提供可靠、详实的基础资料，也有利于工资统发、社会保障、“收支两条线”的贯彻实施，同时也降低了行政事业单位的“行政成本”，提高了*资金的使用效益，增强了*的调控能力。实行会计集中核算与其他财政改革的目的是一致的，都是依法理财，改善财政支出结构，解决财政资金分散使用和资金沉淀问题，有效减少挤占、挪用、坐支、浪费财政资金现象，提高财政资金的使用效益。