邹德慈院士解读城镇发展规划：警惕大城市巨型化

随着2013年底*城镇化工作会议的召开，中国特色城镇化道路将于2014年开始新的实践。

《东望周刊》近日就中国主要城市和核心城市群的发展，采访了中国城市规划设计研究院前院长、中国工程院院士邹德慈。

作为中国最好的规划专家，十多年来，邹德慈参与了30多个重大科技咨询项目，如基本建设总计划、上海发展战略研讨会等。在2013年中国工程院“中国特色城镇化发展战略”重大咨询项目中，他主持了“城镇化发展空间规划与合理布局”、“中国特色城镇化发展总体战略与对策(综合报告)”等子课题的研究。

邹德慈强调，中国城市必须实行明确的分类发展原则，在新一轮城市化进程中，中国600多个城市应该有不同的角色和地位。即使是大城市也不一定要变成像“北京城”这样的大城市。

大中心城市与周边地区的互动

《东方周刊》:说到城市化，恐怕中国最好的模式是京津冀、长三角和珠三角。你如何评价这三个地区？

邹德慈:京津冀、长三角和珠三角是中国三大最重要的城市群。其中，长江三角洲的地理范围最大，涉及的城市和人口也最多。一般来说，长江三角洲城市群不仅包括传统意义上的上海、江苏和浙江，还包括后来加入的安徽。

目前，从**到地方*和全社会都非常重视这三大城镇群体。这三个城镇拥有全国4%的土地面积，聚集了全国22.8%的人口和37.5%的经济总量。人们得出结论，城镇群的发展形式更好。然而，三大城市群的规模和效益也表明，我国城镇的空间分布并不均匀。

这三个城镇群体各有特点。例如，珠江三角洲的面积比长江三角洲小得多。珠江三角洲的核心部分只有大约1万平方公里。所谓的“大珠江三角洲”也只有4万平方公里，而长江三角洲的面积超过10万平方公里。因此，在珠江三角洲的发展中，应高度重视土地面积、人口规模等尺度的问题，而普通人思考问题时往往会离开尺度。

珠江三角洲的另一个重要特征是与香港和澳门的紧密联系。考虑到珠江三角洲城市群的问题，香港和澳门必须包括在内。我们必须正视香港的主导作用。这就是珠江三角洲、长江三角洲和京津冀的区别。这也是珠江三角洲的特色，也是珠江三角洲的优势。

《东望周刊》:在这三个地区，中心城市对周围环境的影响是什么？

邹德慈:在京津冀地区，京津之间有一定的辐射和吸引，但没有充分发挥互补优势。北京和天津相互靠近，但两个城市的功能和地位却大不相同。北京是国家的首都，其作为国家政治中心的地位是毋庸置疑的。它也是科学、技术、文化和国际交流的中心。天津是北方重要的沿海贸易港口，是北方的国际港口城市和经济中心。但在发展过程中，天津和北京有一定的竞争和矛盾。

全方位服务京津的河北，具有“虹吸”效应，长期以来没有得到很好的发展。

近年来，河北省在自身发展战略中，已经认识到如何更好地处理好与京津的关系。现在它正充分利用北京来发展首都周围的经济圈。从北部的张家口到东部的唐山、秦皇岛、廊坊三县的三河、大厂、香河，再到北京南部的固安、涿州，他们都在充分利用北京的区位优势发展经济。

同样，长三角地区的辐射范围也在不断扩大，除了江苏和浙江之外，还延伸到了安徽的皖江城市带。

以广州为首的珠江三角洲连接香港和澳门，辐射广东、广西和海南。然而，像东莞和佛山这样靠近广州的地方发展得很好，但是像粤北和粤西这样的地方还没有发展好。

我们必须正确认识到，城市群对周边地区的辐射影响也具有“虹吸”效应，抑制了周边地区的发展，甚至更复杂的相互作用，特别是大城市对周边地区的影响。例如，该国经济发展水平最高的城市对周边地区有不同的辐射效应。其中一些在推动发展方面发挥了积极作用，而另一些则抑制了周边地区的发展。我们需要分析具体的问题。

城市群体的发展存在系统性障碍。

《放眼东方周刊》:说到中心城市对周边地区的负面影响，京津冀地区恐怕就是一个非常典型的例子。你对这个地区的综合发展有什么建议吗？

邹德慈:首先，加强生态环境综合治理，进一步提升京津冀城市群参与国际竞争的能力，增强对周边地区和“三北”地区的辐射带动作用，以自主创新和经济结构调整引领国家发展方式转变，是当前的一项重要任务。

同时，应该认识到，中心城市过度集聚、区域一体化不足和生态环境恶化是制约京津冀等地区协调发展的突出问题。

我们应该以新首都机场建设为契机，打造京津冀产业合作区，启动首都经济圈建设。严格控制北京建设用地增长边界，逐步引导首都功能区划，加强首都南部开发，构建区域空间格局。我们将继续强化天津滨海新区的产业主导作用，依托“双城双港”空间格局，构建辐射带动内陆发展的产业体系和交通体系。加快河北京津周边城镇发展，积极参与区域产业分工，形成首都经济圈整体发展的一体化产业分工体系。

推进区域基础设施建设。在京津周边地区，特别是首都机场和新机场地区，建设大型综合交通枢纽，打造以区域为导向、多种交通方式紧密联系的综合节点。推进城市群和大都市区轨道设施建设，完善综合开发的设施支撑。

此外，要搞好区域生态合作教育和环境合作建设。统筹考虑不同区域水资源保护需求，联合建设区域调蓄水库等重大设施。逐步完善区域生态安全，合理构建补偿机制，实现生态脆弱地区资源的共同保护和生态条件的改善。重点完善北京、河北、内蒙古等区域生态保护补偿机制，构建首都经济圈生态安全格局，加强对首都周边贫困地区的发展支持，提高欠发达地区的发展水平。

《东望周刊》:近年来，在三大城市圈之外，成渝城镇群和长江中游城镇群备受关注。你认为这些重要城镇群体进一步发展的障碍是什么？

邹:川渝结合成一个“成渝城镇群”，显然看到了两者之间的千丝万缕的联系。然而，现在看来，成渝城市群的发展仍然存在许多障碍，主要是由于行政*的分离和两个省市无法共同发展。

此外，还有其他需要突破的障碍，如人为因素和领导因素。双方*作为决策者，在各自省份的发展中发挥着重要作用。

成都、重庆和长江中游地区的城市群，包括三大都市圈，基本打破了按经济、交通和社会联系划分的原有行政区划。例如，京津冀地区的燕郊靠近北京，潮白河将北京和河北分开。由于行政*的不同，它对发展进程产生了很大的影响，尤其是在房价方面。燕郊的房价和北京的房价很不一样。行政系统的这种分裂是一个共同的问题，需要在国家一级进行协调。

我认为，当前城市群的发展需要一个统一的协调机制。只有更好的协调机制才能解决城市群内城市与区域之间的合作与联系，充分发挥各自优势，避免恶性竞争和矛盾。

目前，还没有形成良好的协调机制。省际区域协调必须由国家来完成。例如，虽然珠江三角洲都在广东省，但国家应该把香港和澳门纳入珠江三角洲城市群，这超出了广东省的协调范围。

只要每个人都形成共识，不同地区之间的行政分离问题就可以得到协调。关键是需要一个机制。如何解决这个问题还不清楚。

当前的新型城镇化已经达到全国水平。归根结底，需要一个具有统一协调能力的组织来协调不同群体的利益。我相信**已经认识到这些问题，并将逐步解决它们。

目前，高速轨道交通的快速发展对城市群的发展和区域一体化非常有利。

不是所有的城市都能赶上大城市。

《放眼东方周刊》:您对成都、重庆、长江中游等五大核心城市群的进一步发展有何建议？

邹德慈:五大核心城镇群是中国参与国际竞争和分工的核心领域。他们是领导国家社会和经济发展的*。它们是最重要的人口和经济密集地区。当前的核心任务是率先转变经济发展方式，调整和优化经济结构，提高参与全球分工和竞争的能力。

要实现进一步发展，必须推进“特大城市”的功能升级和空间格局优化，一般是指人口在800万至1000万以上的特大城市，加强上海、北京、天津、重庆、广州、武汉等城市的国际功能开发，提升其在世界城市体系中的地位。构建面向区域的开放空间布局，促进中心城市的功能和人口缓解，避免过度集聚和发展带来的“城市病”。

要建立城市群内部协调机制，加强区域内城市产业合作，促进公共服务均等化，缩小城市群内部差距，促进区域一体化发展，进一步提高区域整体竞争力。

积极探索农村集体土地流转制度，减少工矿建设空间和农村生活空间，适当扩大服务业、交通运输、城市生活和公共设施空间，扩大绿色生态空间。控制城市扩张、产业扩散和开发区过度分散，促进城市集约化、集约化发展。

根据省内外农民工市民化的平等原则，积极推进城市农民工市民化，努力避免对农民工的地区歧视。

此外，应建立以生态环境为核心的城市群体生态保护机制，具体包括制定区域生态安全体系的行政法规，建立区域总量控制和市场交易机制，建立排放交易市场，利用市场机制完善平等高效的区域生态补偿机制。

《东方周刊》:您如何评价上述五大都市圈以外的其他中等城市的发展前景？

邹德慈:这次我们提出了重点城市化地区的“5611”空间布局规划。根据国家发展战略需要和区域协调发展要求，优化升级珠江三角洲、长江三角洲、京津冀、成渝、长江中游五大核心城市群。积极发展海峡西岸、海南、天山北坡、哈尔滨、云南中部、*中南六大战略枢纽地区。重点培育山东半岛、辽宁中部、中原关中-天水、北部湾、黔中、太原、胡宝-鄂豫、宁夏沿黄、兰州-西宁、淮海11个重点城镇化地区。

除了五大城镇群，六大战略枢纽区也应积极发展。目前，中国已成为许多国家和地区的重要贸易伙伴和外国投资者。它在全球经济治理中的作用经历了从被动到主动、从边缘到核心、从协调讨论到参与决策的重大变化。它在建立新的国际政治和经济秩序中发挥着越来越重要的作用。

在维护国家安全稳定的前提下，城镇化空间布局应以门户中心城市及其周边地区为导向，加快沿海和边境地区的开发开放，积极开展跨境和跨境合作，提升对外开放水平，协调双边、多边和次区域开放合作，促进与周边国家的互联互通，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放体系。

此外，要重点培育11个区域城镇化重点领域。在资源环境承载力的前提下，以推进新型工业化和城镇化集聚发展为重点，提升产业集聚和人口吸引能力，增强对各省、自治区城镇化和工业化发展的带动作用。

然而，我们需要改变我们的观念，不要认为城市发展的目标是赶上大城市。这个旧观念是错误的。一个城市是否重要取决于它的功能，而不是它的规模。例如，昆明只是中国西南部的一个重要的中心城市。它不需要赶上上海和广州。它不需要与上海和广州相比。

另一个例子是*边境城镇阿拉山口，它是我国西部唯一一个重要的边境港口城镇。没有必要赶上其他大城市。它的功能是连接西方的中亚，没有其他经济功能。

所谓的“5611”也不是一成不变的，而是在国家大规模城市化的框架下形成的。同时，在“5611”大格局下，不要简单地相互攀比，这样会造成负面影响，地方城市领导应该端正心态。

城市的大都市化趋势值得警惕。

东望周刊:让我们回到这些中心城市。你认为他们在未来的发展中会面临严峻的挑战吗？

邹德慈:在大城市和特大城市的下一步发展规划中，目标是增强国际竞争力，建设国家中心城市体系。

大城市和特大城市的快速发展是中国参与国际竞争、引领城市化和工业化发展的核心载体。然而，城市的大都市化趋势值得警惕。以四个直辖市、主要省会城市和副省级城市为代表的一些中心城市正在向特大城市发展。根据国务院批准的城市总体规划，到2020年，人口超过1000万的城市将达到16个。

城市的大都市化发展往往伴随着资源和能源高度短缺、城市空间“馅饼式蔓延”、交通拥堵、空气污染严重、宜居水平低、社会矛盾紧张等突出问题。需要从*的角度进行规划、引导和调控，加快发展和转型，从集中资源的综合吸引转向区域协调和带动。

推进特大城市智能化升级，调整优化空间结构，培育国家中心城市体系。强化北京、天津、上海、广州、重庆、武汉等城市的高端功能，促进发展，建设国家中心城市，提升在世界城市体系中的地位，引领和组织全国城市格局有序变化。

同时，要严格控制建设用地的增长边界，迫使大城市转型发展，避免城市空间无序蔓延。划定存量建设用地更新现状，重点关注城中村、城市边缘村、棚户区、低效工业用地，创新存量土地和集体建设用地更新模式，促进存量建设用地升级。

现在的主要问题是，许多城市在制定总体规划时都是主观的，只考虑当前的发展和增长，而没有考虑总体情况和未来。在许多地方，新城镇都是封闭的，很少考虑土地、人口、资源、环境等问题。

目前，交通堵塞、环境污染、水资源短缺等问题在城市发展中普遍存在。

目前，地方*从事“土地财政”，城市建设依赖卖地收入。卖地是不可持续的，他们从银行借钱。目前，地方*债务积累非常严重。在最近发布的改革政策中，这个问题有望逐步得到解决。

交通拥堵、环境污染等问题应该得到解决。它不仅需要钱，还需要时间。只有这样，问题才能彻底解决。

现在，**已经召开了一次关于城市化的工作会议。有些问题已经说得很清楚了，地方*对城市化的理解还远远不够。在新一轮城市化进程中，地方*在制定规划时应与**保持一致，更好地执行**的决策。

在我看来，最近不健康的城市发展势头仍然存在。一些大城市从银行借了很多钱用于城市建设，高利率的巨额贷款已经达到了惊人的水平。

因此，我们都需要研究**提出的新的城市化战略，包括我自己。有必要联系现实，好好学习和理解它。不要用新城市化作为借口和口号。(原名“院士解读城镇发展规划:防范大城市特大化的需要”)