区域发展：精准“手术”绘版图

■李雨，我们的记者

在过去的三个五年计划中，区域发展被提到了战略高度。西部大开发，振兴东北，中部崛起，东部率先崛起。“四大部门”概述了国家区域发展的总体框架。这些大板块强调“一体化”，但长期忽视板块内部的差异，导致区域发展路径趋同，也使得国家区域发展战略和政策看不见，无法准确发挥作用。

“十二五”以来，一带一路、京津冀、长江经济带等重大国家和地区发展战略相继实施。他们肯定会在对内对外开放和帮助经济新常态方面发挥重要作用。它们也将成为十三五期间区域地图的重点。

未来五年，我们将突出地区发展差异，建立差异化的政策支持体系，使国家区域发展战略得到准确实施，取得较大进展。它将成为全面建设小康社会的重要杠杆。

失去差异化

西固区距兰州市*18公里，总面积383平方公里，是兰州市西郊的中心区。在过去的很长一段时间里，农业主导着这个地区。

2006年，在甘肃省发布的“十一五”规划中，强化石化支柱产业仍是产业布局的重点。在政策的引导下，西固区石化产业基地的战略布局开始逐步显现。黄河上游涌现了大量的化工厂、化肥厂和农药厂。由于缺乏规划，一些化工企业甚至成了人民的邻居。

据当时的一组统计，甘肃省有7563家化工企业，仅兰州市就有1834家，这还不包括*一级的化工企业。

从发展战略和规划来看，这种模式侧重于一个方面，缺乏空间导向，其弊端逐渐显现。

“四大板块”概念提出后，取得了一系列发展成就，但暴露出的问题也不容低估中国科学院可持续发展研究中心主任、国家发展规划专家委员会“十三五”规划委员范洁在接受《中国科学日报》采访时表示。

“西部大开发之初，西部地区几乎每个县市都打着大开发的旗号进行资源和产业的大开发。没有理由说不同地区会有差异。一些地区仍然需要重点保护。”范洁说。

不仅如此，许多配套政策没有考虑到地区发展的实际差异，这基本上是一个“一刀切”的政策。

“沿海地区与内地、发达地区与不发达地区之间的创新能力差距甚至可能大于经济发展的实际水平。”范洁说，如果创新驱动战略没有考虑到创新能力的空间分布和未来发展趋势，很可能富人越富，穷人越穷。

令人担忧的是，这种统一的发展模式和政策也导致了如下趋势的构建:削足适履。例如，**倡导发展大数据，许多省会城市将大数据作为发展战略。"一个产业有一个链条，所有的城市怎么能达到这个高度？"这一现象令政策研究人员担忧。

“每个板块内部都有很大差异。如果计划真的要着陆，这个单位必须下沉。”中国科学院地理与资源研究所研究员刘辉向《中国科学日报》记者强调，在“十三五”期间，政策的制定不应以省份为基础，而应更加细化和有针对性。

“*总理对第十三个五年计划的要求是战略性和有针对性的。这非常正确。”范洁说。

回到“区别”

从国家的角度来看，首先应该明确每个区域在发展进程中承担的职能。例如，哪些地区应该通过城市化来履行其职能，哪些地区应该确保粮食安全，哪些地区应该作为生态屏障，哪些地区属于自然和文化遗产保护区。此外，即使定位了相同的功能，需求也会有所不同。

各地区的利益平衡将成为一个长期问题，这将对差异化发展提出质疑。

“这也是城市化。北京、天津、河北、长江三角洲和中西部地区的要求不能相同。”范洁指出，例如，要增强北京的发展能力，不能以数量增长为目标，而应强调功能增强。“对于这样一个地区，未来的生产和建设用地应该实行零供应，迫使它升级和改造其产业结构。”

今年10月，国际环保组织“绿色和平”关于四川大熊猫栖息地毁林的调查报告引起了有关部门的关注。然而，鲜为人知的是，这场森林灾难的背后隐藏着林农生计发展与天然林保护之间的矛盾。

参与调查的绿色和平组织人士曾向记者透露，在自然保护项目区，小规模的林业工人没有办法砍伐树木，也没有经济实力建立一个改造低效森林的项目。“很多人只能把他们的林地转让给外部承包商，而林农几十年来只能拿到很少的租金，有些租金甚至低得离谱。”

“在处于不同发展阶段、承担不同发展功能的地区，人们的基本公共服务和生活质量不应因空间功能的不同而有很大差异。”范洁强调，如果这个问题得不到解决，协调发展、综合开发和功能分区开发都无法持续。

中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员黄顺江在接受《中国科学日报》采访时指出，多年来，各地区缺乏协调发展机制的根本原因之一是市场发展不完善和行政因素对经济发展的过度影响和支配。

今后，我们必须打破行政壁垒，允许资源*流通，按照价值最大化原则参与市场经济活动，提高经济效率黄顺江说道。

“*的作用是制定市场运作规则，维护良好的市场秩序，并提供全面的保护和服务。”黄顺江认为，在“十三五”规划中，区域政策应突破主要功能区的政策，根据不同区域的具体生态环境条件，制定不同的发展方向和目标，同时在行政绩效评估方法上有所区别。

绘制蓝图

“在我们目前的区域治理体系中，缺乏一个战略规划蓝图”到底。”范洁指出，作为一个国家的区域治理体系，合理的方式应该是制定中国未来20至50年的总体长远发展战略，这是一个顶层设计。

因为没有这样的图纸，一些问题变得越来越突出。“我们提出的许多战略口号都非常及时，但它们不是一项长期战略计划，而且具有明显的分散特点。”

在范洁看来，西部大开发、振兴东北、中部崛起等战略举措只是一些阶段性目标。“我们应该把这些具有鲜明的时代性和问题导向性的目标纳入国家长期发展的战略规划，看看它应该发挥什么样的作用。”

从世界发达国家的经验来看，工业化和城市化后保持生态和谐、土地有序的国家的长期战略目标是不可或缺的。目前，美国和欧盟都制定了2050年发展战略。不幸的是，中国的战略地图还没有出现。

“十二五”期间，国家部署编制了《国家主体功能区规划》。到目前为止，中国已经完全完成了主要功能区的规划，赋予每个县一个功能。“主要功能区规划很可能会起到这个图纸的作用。**已经明确提出在第十三个五年计划中公布这张地图。”

"现在这张地图已经完成，下一个问题是如何进一步改进它."范洁告诉记者，各省的主要功能区规划是按照中国科学院编制的技术大纲进行的。“我们把全国和各省的主要功能区规划放在一张纸上，在技术层面没有大问题。”

记者了解到，根据十八届五中全会关于十三五规划的明确建议，主要功能区将作为国家未来各类空间布局总体规划的基础而存在，形成完整的规划体系。“今后，我们将把主要职能领域作为指导一系列实际问题(如支持政策改革)的基本体系。”范洁说。

中国科学新闻(2015-12-22，第一版集锦)